Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2011 г. N 09АП-18936/11

г. Москва

Дело N А40-16931/11-72-102

01.09.2011

N 09АП-18936/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25.08.2011.

Постановление изготовлено в полном объеме 01.09.2011.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гончарова В.Я.,

судей:

Веклича Б.С., Мухина С.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Торопченковым К.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 3 апелляционную жалобу

Администрации Волоколамского муниципального района Московской области, Комитета по управлению имуществом администрации Волоколамского муниципального района Московской области, Главы Волоколамского муниципального района Московской области, Совета депутатов Волоколамского муниципального района Московской области, ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.05.2011 по делу N А40-16931/11-72-102 принятое судьей Немовой О.Ю.

по заявлению Администрации Волоколамского муниципального района Московской области, Комитета по управлению имуществом администрации Волоколамского муниципального района Московской области, Главы Волоколамского муниципального района Московской области, Совета депутатов Волоколамского муниципального района Московской области, ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск" (ОГРН 1085004000586; 143180, Московская обл. Звенигород г, Пролетарская ул. 40 А)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Московской области

о признании незаконным решения УФАС по МО по делу N 06-11/17-2010 и предписания от 09.12.2010 N 06-11/17-2010

при участии:

от заявителей:

Администрация Волоколамского муниципального района Московской области - Данилов А.В. по дов. от 02.02.11N 108/1-1-21;

Комитет по управлению имуществом администрации Волоколамского муниципального района Московской области - Данилов А.В. по дов. от 01.02.2011 N 230;

Глава Волоколамского муниципального района Московской области - Данилов А.В. по дов. от 02.02.11 N 188-1-11/21;

Совет депутатов Волоколамского муниципального района Московской области - Данилов А.В. по дов. от 02.02.2011 N 8;

ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск" - Земцова А.В. по дов. от 11.08.2011 б/н;

Евсин О.Н. по дов. от 11.08.2011 б/н;

от ответчика:

не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ

Администрации Волоколамского муниципального района Московской области (далее - Администрация), Комитета по управлению имуществом администрации Волоколамского муниципального района Московской области (далее - Комитет), Глава Волоколамского муниципального района Московской области (далее - Глава района), Совета депутатов Волоколамского муниципального района Московской области (далее - Совет депутатов), ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск" (далее - инвестор, общество) (далее - заявители) обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), в котором администрация, инвестор просят признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области (далее - ответчик, управление, антимонопольный орган) от 09.12.2010 N 06-11/17-2010 (далее - решение управления) о признании Администрации, инвестора, Совета депутатов, Комитета нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ), путем заключения инвестиционного договора N 58 от 22.05.2008 (далее - инвестиционный договор), ограничивающего конкуренцию, осуществления согласованных действий, направленных на предоставление инвестору земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, г. Волоколамск, ул. Советская, д.7/2 (далее - земельный участок), в аренду по договору от 05.05.2010 N 1190 для дальнейшего строительства торгово-развлекательного комплекса без соблюдения публичных процедур, предусмотренных земельным и градостроительным законодательством; признании Главы района нарушившим ч.1 ст.15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ в части принятия актов, не соответствующих требованиям антимонопольного законодательства - постановления от 10.02.2009 N 226 "О сносе здания центра досуга "Юность" и постановления от 04.05.2009 N 1266 "О предоставлении в аренду ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск" земельного участка"; признании Совета депутатов нарушившим ч.1 ст.15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ в части принятия акта, не соответствующего требованиям антимонопольного законодательства, - решения от 26.06.2008 N 5-39 "О принятии решения "О сносе здания центра досуга "Юность", а также направленного в адрес Главы района предписания антимонопольного органа от 25.11.2010 N 06/ИВ/9482 об отмене постановления от 04.05.2009 N 1266 "О предоставлении в аренду ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск земельного участка" (далее - предписание).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 30.05.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что решение принято, а предписание выдано уполномоченной Комиссией антимонопольного органа при наличии законных оснований и не нарушают права и законные интересы заявителей.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявители обратились с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушением или неправильным применение норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт. В частности, указывает на то, чтост.20 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ) не предусматривает обязанность органов местного самоуправления обеспечить гласность в обсуждении инвестиционных проектов в форме публичных слушаний, которые в силу п.1 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ) проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. При этом согласно ст.15 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ инвестиционные проекты к вопросам местного значения муниципального района не относятся. Кроме того, заявители указывают на то, что информация о возможном или предстоящем предоставлении в аренду земельного участка была размещена в газете "Волоколамский край N от 24.10.2008 N 43, то есть до принятия Главной района постановления от 27.04.2009 N 1215 "О предварительном согласовании ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск" места размещения многофункционального торгово-развлекательного центра", поэтому требования п.3 ст.31 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) нарушены не были.

Отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст.262 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) управлением не направлен.

Ответчик, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд своего представителя не направил, ходатайств об отложении судебного разбирательства от него не поступало. В связи с этим, при отсутствии возражений со стороны представителей заявителей, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст.123,156,266 АПК РФ, рассмотрел дело в отсутствие представителя антимонопольного органа.

В судебном заседании представитель заявителей (Администрации, Комитета, Главы района, Совета депутатов) поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель инвестора поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Пояснил, что по своему содержанию считает договор от 22.05.2008 N 58 на снос и строительство объекта недвижимости не инвестиционным, а договором о намерениях. Пояснил, что по акту от 23.04.2009 выполнен первый этап работ по сносу здания кинотеатра "Юность" (т.2, л.д.84).

Проверив законность и обоснованность принятого решения в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей заявителей, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного решения в связи со следующим.

Как усматривается из материалов дела, между Администрацией и инвестором 22.05.2008 заключен инвестиционный договор N 58 на снос и строительство объекта недвижимости, согласно которому Администрация предоставляет обществу, именуемому в договоре застройщиком, земельный участок в аренду, а застройщик обязуется за счет собственных (привлеченных) средств произвести снос здания кинотеатра "Юность", осуществить новое строительство здания торгово-развлекательного комплекса с кинозалами и передать безвозмездно в муниципальную собственность помещения кинозалов с необходимой инфраструктурой. Инвестиционный договора вступил в силу с момента его подписания и действует в течение трех лет (т.2, л.д.13-20).

Во исполнение инвестиционного договора, в целях предоставления земельного участка в соответствии со ст.31 ЗК РФ с предварительным согласованием места размещения здания торгово-развлекательного комплекса, Советом депутатов принято решение от 26.06.2008 N 5-39 "О принятии решения "О сносе здания центра досуга "Юность" по указанному адресу (т.2, л.д.29).

В газете "Волоколамский край" от 24.10.2008 N 43 размещена информация о том, что Главой района принято постановление от 13.10.2008 N 2813 "Об утверждении проекта границ и согласовании землеустроительной документации на указанный земельный участок", который планируется предоставить в аренду для многофункционального торгово-развлекательного центра (т.2, л.д.36).

Администрацией в лице первого заместителя главы Администрации принято Постановление от 10.02.2009 N 226 "О сносе здания центра досуга "Юность" (т.2, л.д.32).

22.04.2009 общество обратилось к Главе района с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для строительства многофункционального торгово-развлекательного центра, сроком на три года.

В связи с наличием заявления инвестора, на основании п.6 ст.31 ЗК РФ, Закона Московской области от 07.06.1996 N 23/96-03 "О регулировании земельных отношений в Московской области", Устава Волоколамского муниципального района, Главой района принято постановление от 27.04.2009 N 1215 "О предварительном согласовании ООО "Золотая Вертикаль-Волоколамск" места размещения многофункционального торгово-развлекательного центра" (т.2, л.д.31).

Указанным постановлением утвержден акт выбора земельного участка от 22.07.2008 и согласовано размещение инвестором многофункционального торгово-развлекательного центра на земельном участке площадью 4800 кв.м., категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "для строительства многофункционального торгово-развлекательного центра".

Информация о постановлении Главы района от 27.04.2009 N 1215 размещена в газете "Волоколамский край" от 30.04.2009 N 17 (т.2, л.д.37).

На основании утвержденного акта выбора земельного участка Главой района принято постановление от 04.05.2009 N 1266 "О предоставлении в аренду обществу земельного участка, на основании которого между Администрацией и обществом заключен договор аренды земельного участка от 05.05.2009 N 1190 (т.2, л.д.33-35,21-28).

По акту от 23.04.2009 N 1 выполнен первый этап работ, связанный со сносом здания кинотеатра "Юность" (т.2, л.д.84).

В адрес управления поступило обращение Волоколамской городской прокуратуры Московской области о проверке действий Администрации при заключении инвестиционного договора на снос и строительство названного объекта недвижимости.

По результатам данной проверки ответчиком приняты оспариваемые решение и предписание (т.2, л.д.1-12).

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции полно выяснив имеющие значение для дела обстоятельства, верно оценил в порядке ст.71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, правильно применил нормы материального, процессуального права и сделал выводы, соответствующие обстоятельствам дела.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ, с учетом разъяснений, содержащихся в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным, решения и действия (бездействия) незаконным являются одновременно как несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушение в результате этого прав и законных интересов заявителя в указанной сфере деятельности.

В силу ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В соответствии с п. 7 ст. 4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статьей 16 данного Федерального закона установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В статье 4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ раскрыты понятия "конкуренция" и "признаки ограничения конкуренции". Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 данного Федерального закона выступают установленные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями. При этом управление обязано доказать наличие обоих квалифицирующих признаков, при которых возможно применение статьи 16 Закона, а именно фактическое наличие между перечисленными в указанной статье субъектами соглашений или согласованных действий, а также негативное влияние результата таких действий на конкуренцию на конкретном товарном рынке.

Для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона).

Оспариваемые решение и предписание принято уполномоченной Комиссией антимонопольного органа в силу ст.ст.23,41,49,50 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ и пунктов 3.42-3.44 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 25.12.2007 N 447.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, данные ненормативные правовые акты приняты ответчиком при наличии установленных в ходе проверки и рассмотрения Комиссией ответчика оснований, свидетельствующих о нарушении вышеуказанных норм антимонопольного законодательства.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что данные обстоятельства доказаны управлением и подтверждены материалами дела, на основании нижеследующего.

Судом первой инстанции достоверно установлено, что между Администрацией и обществом 22.05.2008 заключен инвестиционный договор.

Мнение представителя инвестора о том, что данный договор является договором о намерениях, а не инвестиционным договором, является несостоятельным, поскольку противоречит содержанию данного договора (т.2, л.д.13-20).

В силу ст.1, 4 ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ инвестиционная деятельность - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы).

Согласно ст. 20 ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельности: обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности; гласность в обсуждении инвестиционных проектов; стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности.

Не указание в данной норме "публичных слушаний", вопреки доводам апелляционной жалобы, не свидетельствует о том, что орган местного самоуправления перед заключением инвестиционного контракта должен обеспечить гласность в обсуждении инвестиционного проекта и равенство прав его потенциальных участников.

Ссылки подателя жалобы на ст.15 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ является необоснованной, поскольку рассматриваемые правоотношения, связанные с заключением инвестиционного договора, регулируются ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ.

При этом в силу ч.4 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.2 ст.39 Градостроительного кодекса РФ вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, с учетом положений ст.39 данного Кодекса.

В соответствии с пунктом 3 статьи 31 ЗК РФ, органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Довод заявителя о том, что при заключении инвестиционного договора проводилось открытое обсуждение инвестиционных проектов, главой района в форме совещаний с руководителями предприятий и организаций района, на которых обсуждались потенциальные инвестиционные проекты, в связи с чем, права инвесторов в выборе объекта инвестирования Волоколамского муниципального района не ограничивались, обоснованно отклонен судом первой инстанции ввиду того, что последние не являются публичными слушаниями, поскольку ими не обеспечена возможность присутствия и изложения позиции, а также использование полученной на слушаниях информации для любого заинтересованного лица, а не только сотрудников и руководителей предприятий.

Обязанность проведения публичных слушаний при разрешении вопроса о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального установлена ч.2 ст.21 Устава Волоколамского муниципального района Московской области (т.1, л.д.8).

Заявителями не указано, каким образом производился отбор предприятий и организаций для проведения обсуждения и не доказано, что круг лиц, участвовавших в совещаниях, наиболее полным образом представлял всех потенциальных инвесторов, а также, что им предоставлялось право заявить о своем намерении претендовать на реализацию спорного инвестиционного проекта.

Информирование населения в газете "Волоколамский край" от 30.04.2009 N 17 о свершившимся факте предоставления инвестору земельного участка не может быть признано исполнением требований земельного законодательства, так как не позволяет выявить всех возможных претендентов на пользование, владение земельным участком (т.2, л.д.37).

Ссылка заявителей на публикацию в названной газете от 24.10.2008 N 43 о предоставлении в аренду земельного участка с указанием на постановление Главы администрации от 13.10.2008 N 2813 "Об утверждении проекта границ и согласовании землеустроительной документации на земельный участок" не опровергает выводы суда, поскольку по состоянию на 22.05.2008 инвестиционный договор уже был заключен и вступил в силу.

На основании изложенного правомерен вывод суда первой инстанции о том, что в нарушение требований пункта 3 статьи 31 ЗК РФ информация о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства размещена после принятия Постановления Главы района от 27.04.2009 N 1215 "О предварительном согласовании ООО "Золотая Вертикаль - Волоколамск" места размещения многофункционального торгово-развлекательного центра", что привело к нарушению интересов потенциальных претендентов на земельный участок.

Данный вывод суда первой инстанции согласуется с позицией, сформулированной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, в соответствии с которой положения пункта 3 статьи 31 ЗК РФ призваны обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае Администрацией не предприняты обязательные меры, направленные на информирование населения о возможном осуществлении строительства и предоставлении земельного участка в аренду и установление возможных претендентов для заключения инвестиционного договора, что объективно привело к ограничению конкуренции.

Анализ действий заявителей, связанных с заключением вышеназванных договоров и ненормативных правовых актов, объективно свидетельствует о том, что при заключении инвестиционного договора была ограничена конкуренция, а действия заявителей были согласованными. При этом не были соблюдены установленный федеральным законодателем требования соблюдения публичных процедур.

Доказательств иного заявителями арбитражному суду в порядке ч.1 ст.65 АПК РФ не представлено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают положенные в основу решения выводы суда и не могут являться основанием для его отмены или изменения.

Иное толкование подателем апелляционной жалобы норм права и отличная от данной судом оценка имеющих значение для дела обстоятельств не свидетельствуют о судебной ошибке.

В связи с этим принятое по данному делу судебное решение является законным, обоснованным и мотивированным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

Судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы, в силу частей 1 и 5 статьи 110 АПК РФ относятся на инвестора.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266,268,269,271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда города Москвы от 30.05.2011 по делу N А40-16931/11-72-102 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

В.Я. Гончаров

Судьи

Б.С. Веклич С.М. Мухин