Международное право как составная часть правовой системы Российской Федерации (А.Я. Петров, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2007 г.)

Международное право как составная часть правовой системы
Российской Федерации

Одна из важнейших проблем, стоящей перед мировым сообществом, определена еще Кантом - это "достижение всеобщего правового гражданского общества"*(1). Для ее решения, очевидно, необходимо активное взаимодействие и сближение правовых систем государств с нормами международного права. Правовые системы государств и система международного права имеют не только качественные отличия, но и общую основу, правовую природу, принципы права и категории. С этим связана возможность международной унификации права. Одна из форм их сближения - закрепление норм международного права в качестве элемента внутригосударственной правовой системы. В части 4 ст.15 Конституции РФ впервые закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное положение кардинальным образом изменяет подход к содержанию правовой системы России, ее структуре, иерархии нормативных правовых актов. Одновременно это позволяет практически реализовывать и применять нормы международного права во взаимодействии с российским правом.

Однако реализация и применение норм международного права в иной внутригосударственной системе не может означать, что они включаются в право (его отрасли) того либо другого государства или, тем более, превращаются в его нормы.

Поэтому вряд ли правильно рассматривать нормы международного права в качестве источников российского права (трудового, гражданского и т.д.). Из этого следуют практические выводы: нормы и источники международного права занимают свое отличительное, своеобразное положение в правовой системе России, функционируют наряду с нормами российского права. Они должны толковаться и применяться в соответствии с целями и принципами международного права и конкретного международного пакта или международного договора в контексте используемых в них терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров российского права. На это нацеливает Венская конвенция о праве международных договоров (1969 г.).

Итак, правовая система Российской Федерации состоит из норм российского, международного и иностранного права, действующих в стране с санкции российского государства.

Вместе с тем в науке трудового права существуют другие подходы. Так, известный юрист И.Я. Киселев полагает, что определенная часть международного кодекса труда, воплощающая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, приобретает значение внутреннего российского закона. Международные нормы труда следует рассматривать как важнейший источник российского трудового права*(2).

Определение места норм и источников международного права в правовой системе Российской Федерации позволяет перейти к рассмотрению вопроса о соотношении юридической силы норм российского права и соответствующих норм международного права. От его решения зависит результат paccмoтpeния и разрешения судами, а также другими компетентными органами государства дел и качество нормотворчества.

Международный Суд в консультативном заключении от 26 апреля 1988 г. отметил "фундаментальный принцип международного права, заключающийся в том, что "международное право превалирует над внутренним правом"*(3). В части 4 ст. 15 Конституции РФ установлено несколько иное положение о приоритете норм (правил): если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Таким образом, данная конституционная норма не дает оснований для признания приоритета общепризнанных (и обычных) принципов и норм международного права перед законами Российской Федерации. Усложняет этот вопрос часть 1 п."о" ст. 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно преамбуле Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" Россия выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Но это положение не совсем соответствует части 4 ст. 15 и части 1 п."о" ст. 72 Конституции РФ. В то же время общепризнанные принципы и нормы международного права могут иметь приоритет перед законами и иными нормативными правовыми актами, в случае если они выражены в договорной форме.

В науке трудового права нередко этот вопрос трактуется вопреки указанному конституционному положению. К сожалению, этого не избежали и многие современные учебники. Так, некоторые авторы полагают, что Конституция РФ устанaвливaeт приоритет международных правовых норм перед национальными.

В статье 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрена обязательная для суда иерархия норм правовой системы России. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица правовым положениям, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Здесь же дается их иерархия: Конституция РФ, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта Федерации, закон субъекта Федерации*(4), т.е. нормы международного права поставлены ниже федерального закона. Аналогично вопрос решен в статье 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"*(5).

Может быть, это одна из основных причин того, что даже Конституционный Суд РФ весьма осторожно относится к прямому применению норм международного права, касающихся прав человека. В своих постановлениях он в большинстве случаев ссылается на нормы Конституции РФ, а нормы международного права используются как дополнительное обоснование.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", к сожалению, игнорируется статья 17 Конституции РФ, закрепляющая права и свободы человека, предоставив им высший статус в правовой системе России.

В то же время нельзя не учитывать принципиальное правило разрешения коллизий: более благоприятные для прав человека нормы закона отменяют действие и применение менее благоприятных норм международного права. Основанием для такого утверждения является часть 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах. В ней предусмотрено, что никакое ограничение или умаление основных прав человека, признаваемых в государстве-участнике в силу закона, не допускается под тем предлогом, что в Пакте они не признаются или признаются в меньшем объеме. Созвучна с данным правилом статья 2 Конституции РФ, в которой права и свободы человека признаются и провозглашаются высшей ценностью. Поэтому правомерно утверждать: в вопросе прав человека принцип приоритета международных договоров (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) не всегда будет peaлизован и применен, ибо реализации и применению могут подлежать не международные договоры, а законы (иные нормативные правовые акты) России, если они содержат более оптимальные нормы.

Нормы международного права о правах и свободах человека могут быть реализованы и применены как опосредованно, т.е. через Конституцию РФ, иные законы, так и непосредственно. Так, в Конституции РФ не закреплено одно из важнейших прав человека - право на труд. В статье 6 Международного пакта ООН об экономических, социальных и культурных правах это право провозглашено как задача, к выполнению которой наряду с обеспечением других прав должны стремиться все народы и все государства. Позже оно закрепляется в качестве международного обязательства Союза ССР, правопреемником которого является Россия. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право на труд, включающее право каждого на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права.

Коллизию следовало бы разрешить на основе статьи 17 Конституции РФ и статьи 6 Международного пакта. Кроме того, необходимо учитывать нормы статьи 55 Конституции о том, что указание в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Это исключительно важно, потому что в современных условиях получили распространение факты ограничения права человека на труд, сформулированного в статье 6 Международного пакта.

Другой вопрос, который естественно возникает, - какие международные договоры Российской Федерации имеются в виду в части 4 ст. 15 Конституции РФ (межгосударственные, межправительственные, межведомственные; опубликованные или неопубликованные)?

В части 3 ст. 15 Конституции РФ предусмотрено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права человека, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с частью 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных принимаются соответствующие правовые акты.

В части 4 ст. 15 Конституции РФ отдается предпочтение международным договорам, устанавливающим иные правила, чем в российских законах. Согласно статье 15 Закона о международных договорах международные договоры, устанавливающие иные правила, подлежат ратификации. Следовательно, приоритетом обладают только ратифицированные договоры.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации" разъясняется, что суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующие возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила. В этих случаях применяются правила международного договора. Этим самым Верховный Суд РФ несколько расширил содержание статьи 15 Закона о международных договорах, не совсем обоснованно сориентировав суды общей юрисдикции. В данном случае не учтено, что решение о согласии на обязательность международного договора в форме федерального закона может быть ратификацией или утверждением, принятием, присоединением (ст. 17, 20, 21 Закона). Ратификации же подлежат межгосударственные договоры. Следовательно, приоритетом в отношении законов России обладают межгосударственные, ратифицированные, официально опубликованные международные договоры.

Кроме того, ратификации подлежат межправительственные договоры (ст. 16 Закона), поэтому и они имеют приоритет перед законами Российской Федерации.

Некоторые из межведомственных договоров могут быть ратифицированы, если Правительство РФ примет решение о подписании такого договора по вопросам, имеющим важное значение для государства (ст. 2 Закона).

Согласно статье 1 Закона о международных договорах Российской Федерации Правительство РФ вносит в Государственную Думу на ратификацию договоры, решение о подписании которых им приняты.

А имеет ли международный договор Российской Федерации приоритет перед нормами Конституции РФ (ст. 37 и др.)? Очевидно, нет. У Конституции особый правовой статус, это не "основной закон" (как часто утверждают юристы). Она имеет высшую юридическую силу на всей территории России, все действующие правовые акты, в том числе международные договоры Российской Федерации, не должны противоречить ей.

В статье 22 Закона о международных договорах закреплено следующее: если договор содержит правила, требующие изменения Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ. В то же время Конституционный Суд РФ может признать не вступивший в силу договор или отдельные его положения не соответствующими российской Конституции. Такой договор не подлежит введению в действие и применению (ст. 9 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации)".

Итак, международным договором Российской Федерации не могут быть установлены иные правила, чем предусмотренные Конституцией РФ.

Вместе с тем не совсем понятно, почему в статье 15 Конституции не предусмотрен (как уже отмечалось) приоритет общепризнанных принципов и норм международного права? И как следствие в нормотворчестве в ряде случаев наблюдается их игнорирование. Так, в Преамбуле Закона "О занятости населения в Российской Федерации" записано, что гарантии государства по реализации прав граждан России, проживающих за ее пределами, определяются международными договорами (соглашениями) Российской Федерации.

Не всегда правильное и корректное нормотворчество наблюдается и на уровне подзаконного регулирования. Например, в соответствии со статьей 3 Устава о дисциплине работников морского транспорта (утв. постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г.) дисциплина работников морского транспорта состоит в соблюдении ими правил и норм, установленных международными договорами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, применяемыми на морском транспорте. Такая формулировка предполагает приоритет правил международного договора во всех случаях, что не совсем соответствует статье 17 Конституции РФ. И вновь игнорируются общепризнанные принципы и нормы международного права.

Поэтому следовало бы в части 4 ст. 15 Конституции РФ определить более точный, недвусмысленный "статус" общепризнанных принципов и норм международного права. Таким образом, вопрос об иерархии источников международного права нашел бы свое позитивное решение и в соответствующих кодексах (Гражданском, Трудовом и др.).

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" даны важные разъяснения по рассматриваемой проблеме. На некоторых из них хотелось бы акцентировать внимание. Исходя из положений части 4 ст. 15, ст. 17 и 18 Конституции РФ права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации.

Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

К общепризнанным принципам международного права в частности относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Так, примерный перечень общепризнанных принципов международного права содержится в статьях 1 и 2 Устава ООН. А общепризнанные нормы международного права содержаться в Уставе ООН, Всеобщей Декларации прав человека, Статуте Международного Суда, Международном Пакте о гражданских и политических правах.

Составной частью правовой системы Российской Федерации (наряду с международными договорами) являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. констатируется, что согласно пункту "а" ст. 2 Закона о международных договорах Российской Федерации под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.д.).

В соответствии с частью 3 ст. 5 Закона о международных договорах Российской Федерации положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов применения, действуют в нашей стране непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений в свое внутреннее законодательство. При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется международный договор Российской Федерации, вступивший в силу и ставший обязательным для Российской Федерации, положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 и 3 ст. 5 Закона о международных договорах Российской Федерации, ч. 2 ст. 7 ГК РФ).

Решая вопрос о возможности применения договорных норм международного права, суды должны исходить из того, что международный договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. При отсутствии такого положения или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора (ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Международные договоры, имеющие прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел, в частности:

- при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения;

- при рассмотрении гражданских и уголовных дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законом Российской Федерации;

- при рассмотрении гражданских или уголовных дел, если международным договором Российской Федерации регулируются отношения, в том числе с иностранными лицами, ставшие предметом судебного рассмотрения (например, при рассмотрении дел, перечисленных в статье 402 ГПК РФ, ходатайств об исполнении решений иностранных судов, жалоб на решения о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства);

- при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.

Согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 и 2 ст. 5, ст. 14, п."а" ч. 1 ст. 15 Закона о международных договорах Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 ГПК РФ, ч. 3 ст. 1 УПК РФ).

Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеет приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.

Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность, которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. 90, 113 Конституции РФ).

При осуществлении правосудия суды должны иметь в виду, что по смыслу части 4 ст. 15 Конституции РФ, статей 369, 379, части 5 ст. 415 УПК РФ, статей 330, 362-364 ГПК РФ неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием для отмены или изменения судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда судом не была применена норма международного права, подлежащая применению, или, напротив, суд применил норму международного права, не подлежащую применению, либо когда судом было дано неправильное толкование нормы международного права.

Толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. (ст. 31-33 разд. 3).

Согласно части 3 ст. 31 Венской конвенции при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, устанавливающая соглашение участников относительно его толкования.

В случае возникновения затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации судам необходимо использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в Правовой департамент Министерства иностранных дел РФ, в Министерство юстиции РФ (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в договоре, международной практикой его применения)*(6).

Вместе с тем в таком важном и единственном в своем роде постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. не нашел отражение вопрос о применении судами общей юрисдикции международных обычаев. Согласно статье 38 Статута Международного Суда он определяется как "доказательство всеобщей практики...". С учетом же научной классификации источников международного права существуют общепризнанные принципы международного права; международные обычаи; общепризнанные нормы международного права; международные договоры. Как видим, международные обычаи в иерархии указанных источников занимают второе место. И, разумеется, игнорировать их неправомерно и необоснованно.

Несмотря на то, что постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. действует в течение нескольких лет, практика судов общей юрисдикции далека от совершенства. В частности, суды нередко не устанавливают факт и способ признания обязательности международного договора Российской Федерации или дается лишь название международного договора Российской Федерации либо конвенции (например, действие Конвенции МОТ признано Россией; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах является составной частью правовой системы Российской Федерации). Что касается индивидуальных трудовых споров, то здесь действует обычный стереотип - рассмотрение и разрешение их на основе норм российского трудового права.

А.Я. Петров,

профессор Государственного университета -

Высшей школы экономики

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Кант И. Соч. Т. 6. - М., 1996. С. 12.

*(2) Трудовое право / под ред. О.В. Смирнова. 3-е изд. - М., 1999. С. 481, 482.

*(3) Repots C.J. 1988. Ha gue, 1988.

*(4) Российская газета. 1997. 6 янв.

*(5) СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. См. также пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. N 63 "О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 31 дек.

*(6) Бюллетень. Верховного Суда РФ. 2003. N 12.