К вопросу определения понятия "должностное лицо федерального
органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена
военная служба"
Проблема определения межотраслевого юридического понятия "должностное лицо" уже неоднократно изучалась многими учеными. Эволюция понятия должностного лица в советском и российском законодательстве имеет долгую историю. Однако и в конце девяностых годов это понятие трактуется не всегда однозначно, и по-прежнему вопрос его толкования остается одной из важных проблем науки административного права. Это связано в первую очередь с отсутствием определения должностного лица и нормативного закрепления его полномочий в административном законодательстве.
Наиболее точно за последние годы данную проблему сформулировал Ю.Н. Старилов: "...Весьма интересен и важен вопрос о понятии должностного лица - государственного чиновника, наделенного государством властными полномочиями и выполняющего именно публично-правовые функции. Необходимо четко и конкретно сформулировать это понятие, чтобы решить вопрос о возможности привлечения к ответственности за служебные правонарушения"*(1). В этих строках четко поставлены все основные вопросы, стоящие перед исследователем.
Понятие "должностное лицо" весьма часто встречается в различных законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации: в Конституции, в Кодексе законов о труде, Таможенном кодексе, Уголовном кодексе, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и др. Однако бесспорного и общепризнанного определения как этого понятия, так и существенных признаков должностного лица в законодательных актах не приводится.
Основой создания правового понятия должностного лица с точки зрения административной ответственности, несомненно, стало уголовное право. Оно послужило "отправной точкой" определения понятия "должностное лицо", данного в 2002 г. в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
В Уголовном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие 1 января 1997 г. (далее - УК РФ), в примечании к ст. 285 "Злоупотребление должностными полномочиями" понятие "должностное лицо" трактуется следующим образом: "Должностными лицами... признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".
В своем определении от 18 декабря 2002 г. N 367-О Конституционный суд Российской Федерации признал особый статус должностных лиц и военнослужащих и указал: "...Как следует из приведенных положений, в Уголовном кодексе Российской Федерации устанавливается единый правовой статус граждан, осуществляющих определенные виды деятельности в соответствующих органах и учреждениях, и не предусматривается каких бы то ни было ограничений или преимуществ в связи с полом, расой, национальностью, языком, происхождением и другими обстоятельствами, перечисленными в статье 19 Конституции Российской Федерации. Данная статья Конституции Российской Федерации, гарантируя равенство всех перед законом и судом, не исключает возможности установления ответственности (в том числе уголовной) за некоторые деяния, которые могут совершаться только определенными категориями граждан - должностными лицами, военнослужащими и другими так называемыми специальными субъектами...".
В приведенном в приложении к ст. 285 УК РФ определении можно выделить три основные группы признаков должностного лица: 1) признаки, характеризующие временные рамки правомочности осуществления определенной деятельности; 2) признаки, указывающие на характер выполняемых функций; 3) признаки, раскрывающие место осуществления указанных функций.
При сравнении определений понятия "должностное лицо", содержащихся в УК РСФСР (примечание к ст. 170) и УК РФ (примечание к ст. 285), можно сделать вывод о том, что с содержательной (организационно-функциональной) точки зрения изменений практически не произошло. Уместно напомнить, что ст. 170 действовавшего до 1 января 1997 г. УК РСФСР появилась 40 лет назад в 1960 г., когда должностными лицами считались руководители либо государственных, либо общественных организаций.
Содержание рассматриваемых признаков должностного лица в какой-то степени раскрывается в действующем по настоящее время (с учетом положений последующих законодательных актов) постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации в его постановлении "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" от 10 февраля 2000 г. N 6. Названные разъяснения являются основным ориентиром в уяснении законодательно закрепленных функций должностного лица (представителя власти, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции).
С точки зрения указанных признаков должностного лица в уголовном праве к должностным лицам в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах (ФСБ России, ФСО России и т.д.), иначе говоря, в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, можно отнести начальников по служебному положению или воинскому званию, которые имеют подчиненных и наделены правом издавать приказы, требовать их исполнения, т.е. наделенных организационно-распорядительными функциями, связанными с руководством личным составом.
Примером правильной квалификации является дело сержанта К., который, выражая недовольство тем, что дневальный по подразделению рядовой П. во время обеда не выполнил его приказание принести еду, сначала в столовой, а затем в помещении контрольно-пропускного пункта нанес П. побои. Органы предварительного следствия обвинили К. в превышении должностных полномочий, совершенных с применением насилия, и квалифицировали его действия по п. "а" ч. 3 ст. 286 УК РФ. Однако военный суд - войсковая часть указанные действия К. переквалифицировал на ст. 116 УК РФ и на основании п. 7 ч. 1 ст. 5 УПК РСФСР прекратил уголовное дело за отсутствием жалобы потерпевшего, указав в приговоре, что причиненное К. насилие не было связано с военной службой и вызвано не сложившимися личными отношениями.
С таким решением не согласился военный суд Северо-Кавказского военного округа и отменил его. В своем определении суд кассационной инстанции указал, что решение суда первой инстанции о переквалификации действий К. основано на выводе о том, что мотивом преступления явились не сложившиеся личные взаимоотношения, не связанные со служебной деятельностью. Между тем такая оценка противоречит материалам предварительного и судебного следствия, согласно которым К. и П. во время конфликта пребывали в сфере служебных отношений. К., являясь для П. начальником по воинскому званию, т.е. должностным лицом, предъявил к нему не вызванные служебной необходимостью требования о выполнении действий, выходящих за пределы обязанностей дневального, за отказ выполнить которые применил насилие. Таким образом, К., являясь должностным лицом, совершил в отношении подчиненного действия, явно выходящие за пределы своих полномочий. С учетом изложенного военный суд Северо-Кавказского военного округа решение суда первой инстанции отменил и дело направил на новое рассмотрение*(2).
К должностным лицам в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, с точки зрения уголовного закона относятся также военнослужащие, которые, не имея подчиненных, являются представителями власти.
Примечательно в связи с вышесказанным уголовное дело по обвинению старшины 1 статьи М., осужденного по п. "б" ст. 260 и ч. 1 ст. 108 УК РСФСР (ст. 286 и 111 УК РФ) военным трибуналом N-ской воинской части 26 февраля 1990 г. М. был признан виновным в превышении власти, повлекшем тяжкие последствия, и в нанесении умышленного тяжкого телесного повреждения, совершенных при следующих обстоятельствах.
6 декабря 1989 г. пьяный М. демонстрировал сослуживцам имевшийся у него нож. Матрос Б. заявил, что он изучал приемы самообороны и может отразить удар ножом. М. в ответ неожиданно нанес ему удар ножом в область живота, причинив тяжкое телесное повреждение в виде проникающего ранения с повреждением внутренних органов.
Военная коллегия Верховного суда Российской Федерации протест председателя Военной коллегии Верховного суда Российской Федерации удовлетворила, указав при этом, что, обосновывая квалификацию действий М. по п. "б" ст. 260 УК РСФСР (ст. 286 УК РФ), суд исходил из того, что подсудимый являлся начальником для Б. Однако М. причинил Б. телесное повреждение в процессе баловства. При этом, потерпевший спровоцировал применение ножа, заявив, что изучал приемы самообороны и может отразить удар ножом. В данном случае М. каких-либо действий по службе не совершал, содеянное им не было связано с выполнением властных функций, и поэтому следует признать, что он уголовно наказуемых нарушений своих должностных обязанностей не допустил, в связи с чем дело в части осуждения его по п. "б" ст. 260 УК РСФСР (ст. 286 УК РФ) подлежит прекращению за отсутствием состава преступления*(3).
Однако организационно-распорядительные функции также могут осуществлять лица, не являющиеся начальниками по занимаемой должности или воинскому званию, а наделенные таким правом в силу требований, например, Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации или распоряжения правомочного должностного лица.
В частности, дежурному по контрольно-пропускному пункту согласно ст. 296 и 299 УВС РФ подчиняются помощники дежурного по контрольно-пропускному пункту. Поскольку названные лица в отношении подчиненных им в наряде военнослужащих обладают должностными полномочиями, они в случае применения насилия также могут нести ответственность на основании ст. 286 УК РФ ("Превышение должностных полномочий"). Это подтверждается судебной практикой военных судов. Так, ефрейтор Б., будучи дежурным по контрольно-пропускному пункту, за ненадлежащее исполнение обязанностей в том же наряде избивал своих помощников С., Г. и А. Эти действия Б. обоснованно квалифицированы судом по п. "а" ч. 3 ст. 286 УК РФ*(4).
Попытки определить понятие "должностное лицо" для сферы административных правоотношений содержались в ст. 15 Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП РСФСР). Здесь в качестве основных принципов ответственности должностного лица выделяются следующие: несоблюдение установленных правил самим должностным лицом и необеспечение выполнения этих правил подчиненными лицами. Однако видовые признаки должностного лица в КоАП РСФСР были не определены, не было в нем и исчерпывающего перечня должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности. По этой причине, как справедливо отмечала М.С. Студеникина, "деятельность органов административной юрисдикции при привлечении к ответственности должностных лиц вообще была затруднена"*(5).
Вступивший с 1 июля 2002 г. в законную силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) не внес каких-либо коррективов в понятие должностного лица по административному праву. Понятие должностного лица, данное в КоАП РФ, практически скопировано из УК РФ.
В КоАП РФ указано, что под должностным лицом в данном Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
В данном случае законодатель не учел, что особенность административно-правового регулирования - то, что юрисдикционная деятельность является для управления отнюдь не главной его составной частью. Эта деятельность регулируется нормами административного права и осуществляется в сфере государственного управления скорее в качестве вспомогательной в целях наиболее оптимального решения позитивных задач управления как повседневной организующей, координирующей, направляющей, синхронизирующей деятельности. Управленческая деятельность и опосредующее эту деятельность административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного "сопровождения" реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения правоотношениями.
Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей направленности, призвана разрешать правовые споры, оценивать действия субъектов права с точки зрения их правомерности, связана с применением юридических санкций к лицу, совершившему преступление. Поэтому понятие "должностное лицо" как категория административного права должно не только иметь значимость с точки зрения определения ответственности этой разновидности служащих, но и охватывать компетенционные начала их повседневной деятельности в сфере управления. В связи с этим представляется суженным понятие должностного лица, выработанное в КоАП РФ, прежде всего для решения проблемы о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения*(6).
Определение должностного лица, сформулированное в настоящее время в КоАП РФ, неприемлемо в целом для административного права. Оно не совпадает с принятыми в теории административного права, а также в практике административно-правового регулирования подходами к определению субъектного состава рассматриваемой категории лиц. Для административного права - права управления представляется неоправданным искусственное разграничение понятий "управленческие функции" и "организационно-распорядительные функции", примененное в уголовном законодательстве. Непродуктивными выглядят и попытки заимствования данного определения, сформулированного применительно к охранительному по своей основной направленности уголовному законодательству, для административного права, выполняющего преимущественно функции позитивного регулирования управленческих общественных отношений.
Определения "воинская должность" в нормативных правовых актах не существует. Но исходя из того, что военная служба является видом федеральной государственной службы, воинская должность - это должность, устанавливаемая федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба.
По мнению К.А. Бельского, властные полномочия служащего есть специальные субъективные права, вытекающие из статуса должности*(7). Несомненно, без замещения должности, которой присущи властные полномочия, невозможно их осуществление. Это показывает пример из судебной практики по делу генерал-полковника Т., который обратился в Верховный суд Российской Федерации с жалобой об оспаривании Указа Президента Российской Федерации от 11 апреля 1997 г. N 336 в части освобождения его от занимаемой воинской должности и обязании министра обороны Российской Федерации восстановить его в прежней или равной должности.
При исследовании материалов дела Верховым судом Российской Федерации было установлено, что 17 марта 1997 г. заявителю было предъявлено обвинение в мошенничестве в крупном размере и злоупотреблении должностными полномочиями, в связи с чем 18 марта 1997 г. заместителем главного военного прокурора было санкционировано постановление об отстранении его от должности начальника Главного управления боевой подготовки - заместителя главнокомандующего Сухопутными войсками по боевой подготовке. На основании представления министра обороны Российской Федерации Президент Российской Федерации, руководствуясь п. "л" ст. 83 Конституции Российской Федерации издал обжалуемый заявителем Указ от 11 апреля 1997 г. N 336, освободив Т. от занимаемой должности.
Помощник главного военного прокурора, вынесший мотивированное представление об отстранении Т. от занимаемой должности, и заместитель главного военного прокурора, санкционировавший данное постановление, действовали в строгом соответствии со ст. 153 УПК РСФСР, которая предусматривает в случае привлечения должностного лица в качестве обвиняемого при необходимости отстранить его от должности. Не может служить основанием для отмены обжалуемого Указа и ссылка заявителя на то, что в отношении его вынесен оправдательный приговор и поэтому отпали основания для отстранения его от занимаемой должности, поскольку Т. оправдан лишь по обвинению в мошенничестве. Что касается его обвинения в злоупотреблении должностными полномочиями, то данное обвинение нашло свое подтверждение в судебном заседании, о чем свидетельствует вступивший в законную силу приговор Московского окружного военного суда от 5 марта 2001 г., и Т. освобожден за это преступление от уголовной ответственности лишь в связи с истечением срока давности. На основании вышеизложенного Верховный суд Российской Федерации решил: в удовлетворении заявления Т. отказать*(8).
В настоящее время признаки должностного лица применительно к конкретной области определены по-разному.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1) содержится определение понятий "должностное лицо местного самоуправления" и "выборное должностное лицо местного самоуправления". Под должностным лицом местного самоуправления понимается выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.
Законодательство о государственной службе, к сожалению, вообще не содержит определения этого понятия, за исключением Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации", ст. 3 которого определяет, что "должностными лицами (сотрудниками) таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, присвоены специальные звания". Таким образом, законодатель, характеризуя должностное лицо таможенных органов, ограничился только двумя признаками - занимаемой в таможенном органе должностью и присвоенным специальным званием.
В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" лишь в п. 7 ст. 21 единственный раз упоминается, что назначение на государственные должности государственной службы 1-й группы категории "В" производится соответствующим должностным лицом. Но кто из государственных служащих имеет статус должностного лица, указанный Закон так и не определил.
Понятие "должностное лицо воинской части" содержится и в одном из последних нормативных правовых актов в области ответственности военнослужащих - в Федеральном законе "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности военнослужащих" от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ. Однако и в данном Законе законодатель не определил, кого необходимо отнести к этой категории военнослужащих.
В последнее время многими военными учеными-юристами производится исследование такого понятия, как "воинское должностное лицо". По смыслу этого понятия оно является видовым понятием должностного лица. С точки зрения уголовного права понятие "воинское должностное лицо" было проанализировано О.К. Зателепиным и К.В. Фатеевым. В частности, ими выделены пять групп признаков воинского должностного лица, относящихся: 1) к статусному положению по отношению к военной службе; 2) к характеру функций; 3) к длительности осуществления функций; 4) к месту осуществления функций; 5) к правовому положению должностного лица в системе государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации*(9). При этом оба ученых утверждают, что статусный признак в категории воинского должностного лица, безусловно, имеет большое значение, но он не является определяющим. Военнослужащие могут занимать те или иные воинские должности, но при этом не будут являться воинскими должностными лицами в смысле уголовного права. Сущностным в понятии воинского должностного лица является не замещение военнослужащим должности, а характер (содержание) выполняемых им функций.
Как видно из приведенного анализа, действующие законодательные акты определяют отдельные признаки должностного лица лишь применительно к предмету своего регулирования, несмотря на то, что понятие должностного лица является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права. Следует, кроме того, отметить, что действующее законодательство, в том числе о государственной службе, хотя и не содержит общего определения должностного лица, тем не менее, эта категория используется в качестве понятия, само собой разумеющегося, в том числе в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации. При анализе законодательных и иных правовых актов Российской Федерации напрашивается вывод о том, что понятие "должностное лицо" официально употребляется в качестве не общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве.
Понятие "должностное лицо" в современном административном законодательстве имеет более широкое значение и не ассоциируется только с правовым положением государственных служащих. Из анализа актов действующего административного законодательства следует, что в нем существует двоякий подход, позволяющий выявить содержание понятия "должностное лицо".
Важный признак должностного лица, который содержится в ряде статей КоАП РФ, - обязанность должностного лица в ряде случаев нести ответственность за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды и природопользования, здоровья и санитарно-
