Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства: проблема ограничений (Т.А. Дураев, "Гражданин и право", N 7, июль 2007 г.)

Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства:
проблема ограничений

Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства декларируется как абсолютное. Фактически же таковым не является. По мнению Т.Я. Хабриевой, естественные права, будучи закрепленными в региональных конституциях, превратились в позитивные, т.е. не имеющие "абсолютного характера"*(1). В науке этот вопрос остается открытым, однако реальность давно подтвердила, что нет ничего вечного и абсолютного, без подобных исключительных случаев не может существовать ни одно государство*(2).

Российское государство осуществляет правовое регулирование правил и условий реализации прав и свобод. Составной же частью этого регулирования и является установление Конституцией РФ и федеральными законами страны различных пределов их осуществления. В общей теории права ограничение означает определенное изъятие из правомочий субъекта, препятствующее осуществлению его прав и свобод в полном объеме*(3).

В литературе проблема ограничений рассматривается не только в аспекте правомерного сужения прав и свобод законодательством, судом в смысле различного объема возможностей в целях уравновешивания противоположных интересов субъектов*(4). Ряд авторов ограничение прав и свобод трактует через призму всевозможных злоупотреблений и ущемлений*(5).

Закон допускает некоторые вмешательства и ограничения основных прав, в том числе и права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но при обязательном соблюдении принципа соразмерности*(6), для защиты равноценного правового блага*(7). Таковыми для права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства может являться национальная безопасность*(8), сохранение территориальной целостности. Следовательно, концепция правомерных ограничений всегда преследует цель - найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами правообладателя.

В отношении исследуемого права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства позиция Конституционного Суда РФ отражает ограничительные тенденции, установленные Конституцией РФ, и конкретизирует их в своих правовых актах. Конституционный Суд РФ в своем, пожалуй, самом обширном решении от 2 февраля 1998 г. по рассматриваемой проблеме*(9) особо отметил, что в ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(10) ограничения права на свободу передвижения связаны с особыми условиями. Таким образом, данное положение предполагает отсылку к федеральным законам, которыми должны быть урегулированы процессы передвижения граждан при определенных обстоятельствах и на определенных территориях*(11). Следовательно, за пределами таких районов никакие ограничения свободы передвижения (любым видом транспорта или пешком) не допускаются и, естественно, никакие нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут ограничивать указанное право по иным основаниям.

Следует обратить внимание на особенности правого статуса граждан России, проживающих на подобных территориях. Они приобретают специальный правовой статус, который включает в себя, как правило, особые правила въезда в зону, выезда, передвижения и т.д., т.е. связан с увеличением числа ограничений права. Существуют также отдельные изъятия в определенных ситуациях в отношении регламентации права на свободу передвижения лиц с особым профессиональным статусом и правовым положением, в связи с чем отдельно анализируются возможности ограничения права свободного передвижения иностранных граждан, лиц без гражданства, военнослужащих.

Исходя из смысла ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, п. 3 и 4 ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции 1950 г., право на свободу передвижения - одно из тех основных, которые подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения и в период вооруженных конфликтов. Одной из ограничительных мер является установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение*(12) или военное положение*(13).

Следует отметить, что по объему данное право не одинаково для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Ограничения права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства возможно при наличии обязательных требований. Выдаваемые иностранцам или лицам без гражданства разрешения на проживание в определенной местности заранее предусматривают ограничения свободы передвижения и выбора места жительства на определенной территории Российской Федерации. Следует исходить из того, что в связи с ч. З ст. 62 Конституции России (принципиальное равенство в правах иностранных граждан) ограничения, действующие в отношении иностранцев, должны опираться на федеральный закон.

Как показывает анализ законодательства и судебной практики, существуют определенные условия осуществления прав и свобод, которые могут служить весьма действенным средством ограничения прав. Ответственность за такое фактическое ограничение государство не несет, поскольку формально ограничения не предписывает, хотя фактические ограничения со всеми их правовыми последствиями признает. Наличие подобных скрытых ограничений представляет собой весьма негативные условия, препятствующие реализации права на свободу передвижения. К таковым может быть отнесен порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, и особый порядок выдачи заграничного паспорта*(14). Однако отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда такие порядки не могут быть использованы, приводит к нарушению права на свободу передвижения, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.

Кроме того, в соответствии с Законом РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", предусматривается, что заявление о выдаче заграничного паспорта принимается только при наличии в документе отметки о регистрации по месту жительства. Таким образом, согласно указанному нормативному акту и практике его применения, место жительства как факт, с которым связываются юридические последствия, реально определяется не самим гражданином, а соответствующими органами внутренних дел.

Право на свободу передвижения преимущественно нарушается в законодательстве субъектов. Наиболее распространенными способами ограничения указанного конституционного права являются:

- прямой запрет регистрации по месту пребывания или по месту жительства граждан, прибывающих на территорию субъекта РФ с территории иностранного государства или других субъектов РФ, и не имеющих тесных связей с данным регионом, т.е. отсутствие близких родственников, проживающих на территории субъекта РФ, либо предварительного длительного проживания (от 5 до 10 лет) на территории субъекта РФ*(15);

- установление преимуществ при регистрации по месту пребывания или жительства для отдельных социальных групп и жестких ограничений - для всех иных граждан (ст. 31 Конституции Республики Татарстан);

- установление предельного срока регистрации по месту пребывания и месту жительства;

- установление дополнительных, по сравнению с закрепленными в федеральном законодательстве, препятствий для регистрации гражданина по месту пребывания или жительства (например, медицинское обследование на ВИЧ-инфекцию прибывшего лица в Республику Марий-Эл и Калининградскую область);

- введение дополнительных, по сравнению с КоАП РФ, мер ответственности за нарушение правил регистрации (таких, как административный арест или выдворение за пределы субъекта РФ).

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал на неконституционность подобных положений, признавая их противоречащими Основному закону*(16). В связи с чем многие подобные дискриминационные законы в настоящее утратили силу*(17).

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, несмотря на всю его универсальную значимость, в настоящее время в России не обеспечивается и не гарантируется, в частности, на том уровне, который необходим для полной реализации свободы и автономии личности в вопросе выбора места своего жительства и пребывания, беспрепятственного выезда и въезда в страну. Сдерживающим фактором этого является широкий спектр всевозможных неправомерных ограничений, фактических и нормативно закрепленных на уровне субъектов Федерации. Вследствие этого, имея юридический статус абсолютного, фактически право на свободу передвижения защищается не более чем любое другое основное конституционное право.

Реальной гарантией осуществления данного права является деятельность Конституционного Суда РФ. Совокупность его постановлений формирует правообеспечительный механизм осуществления права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Таким образом, Конституционный Суд РФ, выступая направляющим и корректирующим центром охраны прав и свобод человека и гражданина, идет по пути демократизации и создания условий, приближающихся к международным стандартам в области обеспечения права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Это находит свое отражение в задачах современного Российского государства по поиску новых оптимальных способов гарантий права на свободу передвижения.

Т.А. Дураев,

преподаватель Саратовской государственной академии права

"Гражданин и право", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной Конституции. М., 2005. С. 143.

*(2) Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов. 2004. С. 459.

*(3) Подробнее см.: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву. Материалы "круглого стола" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1998. N 7; Матузов Н.И. О категориях "субъективное право" и "юридическая обязанность" в свете современного правового развития // Личность и власть (конституционные вопросы). Межвузовский сборник научных работ. Саратов. 1995.

*(4) Подробнее см.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.

*(5) Подробнее см.: Крусс В.И. Актуальные проблемы злоупотребления правами и свободами человека // Государство и право. 2002. N 7.

*(6) См. например: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова, И.П. Серебренникова // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 701 и др.

*(7) Подробнее см.: Статья 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. // Ведомости Совета Народных Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее - ВСНД РСФСР и ВС РСФСР). 1991. N 52.

*(8) Подробнее см: Лукашук И.И. Международная безопасность государства и международное право // Безопасность Евразии. 2003. N 3; Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов. 2004; Никитин Д.А. К вопросу о понятии безопасности личности в Российской Федерации // Юридический аналитический журнал. 2003. N 3.

*(9) СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

*(10) ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

*(11) См., например: Закон РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594; Закон РФ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

*(12) См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

*(13) См.: СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

*(14) Подробнее см.: Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию // Курьер. 1997. N 18.

*(15) См., например: Постановление Правительства Мурманской области от 23 января 2003 г. "О регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета на территории Мурманской области"

*(16) См, например: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 июня 2003 г. // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2622; Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 2 и др.

*(17) См., например: Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 г. "О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике"; Закон Краснодарского края от 23 июня 1995 г. "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края"; Закон Республики Северная Осетия - Алания от 10 ноября 1996 г. "О миграции".