Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2011 г. N 17АП-8647/11

г. Пермь

04 октября 2011 г.

Дело N А60-11709/11

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 октября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Риб Л. Х.,

судей Ясиковой Е.Ю., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя (Областное государственное учреждение "Управление ветеринарии с ветеринарно-санитарной инспекцией города Екатеринбурга") (ОГРН 1046602640347, ИНН 6658181847): Трушкин Е.В. - руководитель, предъявлен паспорт; Лютая О.Б. представитель по доверенности от 27.09.2011, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица (Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области) (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): Курбатова Н.О., представитель по доверенности от 01.02.2011, предъявлено удостоверение;

от третьих лиц (1. Управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, 2. закрытое акционерное общество "Комбинат пищевой "Хороший вкус", 3. общество с ограниченной ответственностью МПК "Велес", 4. общество с ограниченной ответственностью "Екатеринбург-Микоян", 5. общество с ограниченной ответственностью "Черкизово-Екатеринбург", 6. общество с ограниченной ответственностью "Кудряшовский мясокомбинат"): 1. Гурьева Н.В., представитель по доверенности от 27.06.2011, предъявлен паспорт; 2.-6.: извещены надлежащим образом, представители не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 04 июля 2011 года

по делу N А60-11709/11,

принятое судьей С.П. Ворониным С.П.

по заявлению Областного государственного учреждения "Управление ветеринарии с ветеринарно-санитарной инспекцией города Екатеринбурга"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

с участием третьих лиц: Управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, закрытого акционерного общества "Комбинат пищевой "Хороший вкус", общества с ограниченной ответственностью МПК "Велес", общества с ограниченной ответственностью "Екатеринбург-Микоян", общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Екатеринбург", общества с ограниченной ответственностью "Кудряшовский мясокомбинат"

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Областное государственное учреждение "Управление ветеринарии с ветеринарно-санитарной инспекцией города Екатеринбурга" (далее по тексту Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с требованиями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее по тексту УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 17.02.2011 по делу N 68.

Определением арбитражного суда от 12.05.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, ЗАО "Комбинат пищевой "Хороший вкус", ООО МПК "Велес", ООО "Екатеринбург-Микоян", ООО "Черкизово-Екатеринбург", ООО "Кудряшовский мясокомбинат".

Решением арбитражного суда от 04.07.2011 (резолютивная часть решения оглашена 29.06.2011) заявленные требования удовлетворены, оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа признаны недействительными.

Не согласившись с принятым решением, антимонопольный орган обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных Учреждением требований отказать.

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы о том, что деятельность уполномоченных органов и учреждений, входящих в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, по оформлению и выдаче ветеринарных сопроводительных документов относится непосредственно к функциям государственного ветеринарного надзора, входит в перечень мероприятии по обеспечению и осуществлению госветнадзора, а потому не может быть платной. По мнению апеллятора, с момента вступления в силу постановления Правительства РФ N 1009 от 14.12.2008 (26.12.2009) полномочия по вопросам соблюдения ветеринарно-санитарных требований в отношении продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке, исключены из компетенции заявителя; необходимости в оформлении ветеринарных сопроводительных документов на указанные пищевые продукты не имеется, что подтверждается письмом Департамента ветеринарии Министерства сельского хозяйства РФ от 04.06.2010 N 25-25/1301.

Заявитель с жалобой не согласен по основаниям, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, вынесенное по делу решение считает законным и обоснованным.

В заседании суда апелляционной инстанции представители заинтересованного лица и заявителя поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

Третье лицо по делу - Управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области поддержало позицию заявителя, считают, что решение суда не подлежит отмене.

Представители иных третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебном заседании участие не принимали, отзывы на жалобу не представили.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании поручения ФАС России заинтересованным лицом проведена плановая документарно-выездная проверка деятельности Учреждения на предмет соблюдения антимонопольного законодательства, в ходе которой выявлены факты нарушений, послужившие основанием для возбуждения в отношении Учреждения дела N 68 о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения данного дела Комиссией УФАС по Свердловской области принято решение от 17.02.2011 (резолютивная часть оглашена 03.02.2011), которым в действиях Учреждения признан факт нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в предъявлении к хозяйствующим субъектам требований об обязательном наличии ветеринарных сопроводительных документов по формам N 2 и N 4 в отношении продукции животного происхождения, вопреки требованиям постановления Правительства РФ N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития РФ и Министерством сельского хозяйства РФ по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля", что препятствует осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами и может привести к ограничению конкуренции на рынке реализации продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке.

Выданным на основании данного решения предписанием от 17.02.2011 Учреждению предписано прекратить вышеуказанное нарушение, исключив выдачу ветеринарных сопроводительных документов в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке.

Не согласившись с решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд за защитой нарушенного права.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют требованиям законодательства, что послужило основанием для признания их недействительными.

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

В силу ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон N 135-ФЗ).

Частью 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ).

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

Как установлено судом, антимонопольным органом проверялась деятельность Учреждения по осуществлению государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, в том числе выдача ветеринарных сопроводительных документов на эту продукцию.

При рассмотрении дела комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что выдача сопроводительных документов на продукцию животного происхождения, подвергшуюся промышленной или тепловой обработке, создает административный барьер в деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих реализацию такой продукции.

Признавая данный вывод антимонопольного органа ошибочным, суд апелляционной инстанции руководствуется следующими нормами законодательства.

В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации являются осуществление государственного ветеринарного надзора.

В силу ст. 15 Закона о ветеринарии продукты животноводства по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы должны соответствовать установленным требованиям безопасности для здоровья населения и происходить из благополучной по заразным болезням животных территории. Предприятия, учреждения, организации и граждане, осуществляющие заготовку, переработку, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства, обязаны обеспечивать выполнение указанных требований.

Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" при реализации пищевых продуктов, материалов и изделий граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и юридические лица обязаны соблюдать требования нормативных документов.

Согласно п. 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2004 N 706, государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением, в том числе, ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации продуктов животноводства.

В силу п. 2 Положения органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, в том числе станции по борьбе с болезнями животных, ветеринарные лаборатории субъектов Российской Федерации, районов и городов.

Областное государственное учреждение "Управление ветеринарии с ветеринарно-санитарной инспекцией города Екатеринбурга" создано на основании постановления Правительства Свердловской области от 17.02.2004 N 102-ПП, одной из уставных задач Учреждения является обеспечение безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства и растениеводства, охрана здоровья населения от болезней, общих для человека и животных (подп.2 п.11 Устава Учреждения).

Согласно подп.1 п.12 Устава, к функциям Учреждения отнесены в том числе, разработка, организация и осуществление ветеринарно-санитарных мероприятий для обеспечения ветеринарного благополучия населения, предприятий, организаций и учреждений независимо от формы собственности, занятых производством животноводческой продукции.

Порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов установлен Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденные Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила).

Правила являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (п. 1.1 Правил).

Согласно п. 1.2 Правил ветеринарные сопроводительные документы выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

В соответствии с п. 1.3 Правил все грузы, перечисленные в Приложении N 19 к настоящим Правилам, в том числе мясные продукты, мясо птицы и продукты их переработки (п.п. 2.1, 2.4) должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4, в случаях перевозки грузов в пределах района (города).

На основании указанных положений апелляционный суд приходит к выводу о том, что в настоящее время существует нормативно определенный, обязательный для соблюдения порядок выдачи ветеринарных сопроводительных документов, и их оформление не может препятствовать и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся реализацией пищевых продуктов промышленного изготовления или прошедших тепловую обработку.

Согласно Перечню платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 20.01.1992 N 2-27-145 и согласованному с Министерством экономики и финансов Российской Федерации 28.01.1992 N 5-ф, выдача ветеринарных сопроводительных документов (свидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

Таким образом оказание Учреждением на платной основе услуг по выдаче ветеринарных свидетельств не относится к мероприятиям государственного контроля (надзора). Как правильно отмечено судом первой инстанции, исходя из определения государственного ветеринарного надзора, содержащегося в Законе о ветеринарии и в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, контрольно-надзорными являются мероприятия по проверке правильности оформления ветеринарных сопроводительных документов.

Следовательно, взимание платы за выдачу ветеринарных сопроводительных документов не противоречит действующему законодательству. Оформление и выдача Учреждением ветеринарных сопроводительных документов имеет целью подтвердить факт ветеринарного благополучия груза и территории его выхода, что связано с осуществлением уставной деятельности Учреждения.

Сам по себе факт выдачи Учреждением платных ветеринарных сопроводительных документов не влияет на конкуренцию на рынке производства, переработки, перевозки, хранения и реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства.

Довод антимонопольного органа о том, что с принятием постановления Правительства РФ N 1009 от 14.12.2008 выдача ветеринарных сопроводительных документов в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной и тепловой обработке не должна производиться, поскольку такая продукции не является объектом ветеринарного надзора в связи с передачей функций по надзору и контролю за такой продукцией Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, является несостоятельным и подлежит отклонению, поскольку с изданием указанного постановления какие-либо изменения в порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, в том числе в Правила N 422, до настоящего времени не внесены.

Кроме того, указанным Постановлением предписано Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору организовать деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, изданными в рамках установленных полномочий.

Поскольку до настоящего времени приведенные положения перечисленными ведомствами не реализованы, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации нормативные акты не приведены в соответствие с Постановлением N 1009, суд апелляционной инстанции считает, что Учреждение не препятствовало деятельности хозяйствующих субъектов на рынке продовольственного сырья (продукции) животного происхождения, действовало в соответствии с требованиями законодательства в области ветеринарии и об обороте пищевых продуктов.

Довод апеллятора со ссылками на письмо Департамента ветеринарии Минсельхоза России подлежит отклонению, поскольку данное письмо не относится к официальным разъяснениям органа, уполномоченного давать такие разъяснения, не является обязательным для применения.

В силу ст. 22 Закона N 135-ФЗ одной из функций антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дел должен выяснить, находится ли выявленное им нарушение законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

На основании ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В нарушение указанной нормы УФАС по Свердловской области не доказало, что действия Учреждения по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе являются нарушением запрета, предусмотренного п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа не недействительными как не соответствующие требованиям законодательства, нарушающее права и законные интересы Учреждения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в силу ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 04 июля 2011 года по делу N А60-11709/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Е.Ю. Ясикова О.Г. Грибиниченко