Задачи про дачу
На практике нередки случаи, когда собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения желает разместить на своей территории садоводческое, дачное или огородническое объединение граждан, закрепив за указанными лицами части своего землевладения на том или ином праве.
Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов регламентирует Федеральный закон от 15.04.98 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Данный документ достаточно подробно определяет понятия "садовый", "огородный" и "дачный" земельные участки, исходя из которого такие участки могут быть как предоставлены, так и приобретены для соответствующих целей.
Согласно ст. 14 Закона N 66-ФЗ в качестве лица, предоставляющего земельный участок, выступает орган местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, формирующий на основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров, с учетом пожелания граждан и с их согласия персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Предусматривается, что варианты размещения земельных участков формируются с учетом схем зонирования территорий.
Указанная статья подробно регламентирует механизм предоставления земельных участков для ведения садового, огородного, дачного хозяйства органом местного самоуправления, при этом не указывая, что земли для соответствующих целей могут быть предоставлены иными лицами, но и не устанавливая на это запретов. В подобном случае актуальным является вопрос о возможности предоставления земельных участков для ведения садового, огородного, дачного хозяйства юридическими и физическими лицами.
Одним из принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подп. 8 п. 1. ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, для размещения на соответствующей территории садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан необходимо соблюдение целевого назначения, категории и разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Исходя из смысла ст. 78 ЗК РФ разрешенным использованием земель сельскохозяйственного назначения является в том числе использование соответствующих земель гражданами, ведущими садоводство, а также огородничество. Необходимо отметить, что цитируемая статья, перечисляя виды использования земель сельскохозяйственного назначения, среди прочих не упоминает дачное хозяйство, хотя п. 2 ст. 81 ЗК РФ предусматривает возможность предоставления земель сельскохозяйственного назначения под дачное строительство.
Системный анализ действующего законодательства не позволяет вывести однозначного понятия целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Более того, законодатель порой сам вводит правоприменителей в заблуждение, к примеру, используя в п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" термин "целевое использование", смешивая таким образом рассматриваемые понятия.
В результате недостаточного уровня понимания различия рассматриваемых терминов органами исполнительной власти субъектов РФ и органами муниципальных образований зачастую возникают споры о досрочном расторжении договоров аренды при "нецелевом использовании" объекта, а также о привлечении к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за использование земель не по целевому назначению (постановления ФАС от 08.11.2005 N КА-А40/10696-05; ФАС от 25.02.2004 N КА-А40/707-04). Помимо этого могут возникнуть споры об изменении разрешенного использования земель, в частности под садовое, огородное или дачное хозяйство при передаче соответствующих территорий (в собственность или аренду) физическими или юридическими лицами (Постановление ФАС МО от 15.06.2005 N КА-А41/4959-05).
Пункт 2 ст. 7 ЗК РФ повторяет принцип, закрепленный п. 8 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Кроме того, указывается, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Таким образом, правовой режим земель должен определяться совместно: уполномоченными органами, определяющими категории земель в соответствии с их целевым назначением, и лицами, осуществляющими землепользование и определяющими вид разрешенного использования.
Данный вывод подтверждает ФАС МО в своем Постановлении от 08.11.2005 N КА-А40/10696-05, указывая, что законодатель разделяет понятия "использование земель по целевому назначению", регламентация которого отнесена к компетенции федеральных органов государственной власти, и "разрешенное использование", порядок установления которого находится в совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Тем не менее, как уже указывалось, в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Итак, в данном случае под "порядком", суд понимает установление соответствия между зонированием, осуществление которого находится в совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ, и выбираемым самостоятельно землепользователем видом разрешенного использования. Следует отметить, что Законом Московской области от 09.01.97 N 4/97-ОЗ (в ред. от 14.12.2001) установлены принципы и порядок осуществления функционального зонирования территории. Несмотря на то что прошло почти 10 лет, в большинстве муниципальных образований зонирование фактически не осуществлялось.
Отметим, что еще с 1997 года ныне утратившим силу Законом Московской области N 4/97-ОЗ "Об организации и функциональном зонировании территорий Московской области" были установлены принципы и порядок осуществления функционального зонирования территорий. Однако в большинстве муниципальных образований зонирование фактически не осуществлялось.
В связи с этим интересно дело об отказе ФГУ "Земельная кадастровая палата" внесения изменений в документы земельного кадастра о выбранном обществом виде разрешенного использования земель сельхозназначения - по
