Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2011 г. N 18АП-9101/11

г. Челябинск

10 октября 2011 г.

Дело N А07-2486/2011

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сусловой М.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Башкиргаз" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.07.2011 по делу N А07-2486/2010 (судья Сафиуллина Р.Н.).

Общество с ограниченной ответственностью "Башкиргаз" (далее - ООО "Башкиргаз", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, Инспекция) о признании недействительным предписания от 09.12.2010 N 92/1/ИК.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.07.2011 (резолютивная часть решения объявлена 05.07.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ООО "Башкиргаз" обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, а заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на то, что проектная документация не подлежит государственной экспертизе, так как на объект не распространяются положения п.4 ч.2 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку автозаправочная станция (АЗС) не относится к объектам, предназначенным для осуществления производственной деятельности. Указывает на то, что протоколом правительственной комиссии N 65 от 29.06.2007 установлено, что АЗС являются опасными непроизводственными объектами, а приказом Ростехнадзора N 291 от 15.04.2008 прекращена регистрация АЗС в реестре опасных производственных объектов. Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, розничная торговля моторным топливом, охлаждающими жидкостями для автотранспортных средств, мотоциклов и т.п., осуществляемая стационарными и передвижными автозаправочными станциями отнесена к подразделу -"оптовая и розничная торговля", тогда как производство нефтепродуктов отнесено к иному подразделу. Заявитель осуществляет розничную торговлю топливом, и не осуществляет его переработку. АЗС является объектом розничной торговли топливом и относится к объектам непроизводственного значения. Полагает, что суд необоснованно применил нормы Трудового кодекса Российской Федерации, который не регулирует градостроительные отношения. Изложенное в Трудовом кодексе Российской Федерации понятие "производственная деятельность", по мнению заявителя, дано для характеристики деятельности работника. Считает, что суд необоснованно сослался письмо Минрегиона России N 24611-ск/08 от 04.08.2009, поскольку этот орган не вправе давать имеющие юридическую силу разъяснения по применению нормативных актов. Также полагает, что суд неправомерно не применил положения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, согласно которым АЗС отнесены не к объектам производства, а к торговым объектам (раздел 7.1.12). По мнению общества, вывод суда о том, что АЗС, возводимая обществом, предназначенная для осуществления производственной деятельности, и что она не является отдельно стоящим объектом с количеством этажей не более двух, общей площадью не более 1500 кв.м., не обоснован. Заявитель считает, что наличие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации для него не является обязательным, а выдача разрешения на строительство обусловлена необходимостью положительного заключения экспертизы проектной документации. Общество считает также, что так как госэкспертиза в отношении объекта не осуществляется, в соответствии со ст.54 Градостроительного кодекса российской Федерации РФ в отношении данного объекта не осуществляется и государственный строительный надзор, в связи с чем полагает проверку проведенной неуполномоченным лицом, что свидетельствует о незаконности предписания.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду приказ Ростехнадзора от 15.04.2008 N 241

Представители лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия, по имеющимся документам.

От Инспекции в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на законность и обоснованность обжалованного судебного акта. Считает оспоренное предписание вынесенным с соблюдением закона, и оснований для признания его недействительным не имеется.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании обращения гражданина Валиуллина Р.М., направленного в адрес Инспекции Прокуратурой Уфимского района 16.11.2010, и в соответствии с приказом руководителя инспекции N 454/07-2010 от 01.12.2010 должностными лицами инспекции в период с 6 по 9 декабря 2010 года проведена внеплановая выездная проверка ООО "Башкиргаз" по вопросу соблюдения законодательства в области строительства при осуществлении строительства объекта капитального строительства "Строительство АГЗС с комплексом дорожного сервиса в составе: кафе, автомобильная стоянка", расположенного с левой стороны по ходу движения автомобильной дороги "Уфа-Оренбург" (кадастровый номер земельного участка 02:47:031301:34). По результатам проверки составлен Акт проверки N 228/1/ИК от 09.12.2010, зафиксировавший осуществление обществом деятельности по строительству АГЗС при отсутствии у общества в период проверки разрешения на строительство, положительного заключения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, а также согласия владельца автомобильной дороги, чем нарушены положения ст.ст.49, 51, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ч.8 ст.26 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ). Проверка проведена в присутствии представителя ООО "Башкиргаз", подписавшего акт проверки без замечаний.

09.12.2010 Инспекцией в адрес заявителя выдано предписание N 228/1/ИК, в соответствии с которым обществу предложено в срок до 11.03.2011 представить в Гостройнадзор РБ: положительное заключение государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации; разрешение на строительство; письменное согласие владельца автомобильной дороги. Кроме того, обществу предписано приостановить с 10.12.2010 работы по срезке чернозема до получения разрешительных документов.

Полагая предписание незаконным, ООО "Башкиргаз" обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о законности и обоснованности оспоренного ненормативного правового акта.

Вывод суда первой инстанции является обоснованным.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Полномочия Инспекции на осуществление мероприятий государственного строительного надзора в отношении рассматриваемого объекта капитального строительства, включая полномочия на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, следуют из положений ст.54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также п.3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54.

Пунктами 16-19 указанного Положения предусмотрена также обязательная оценка органами Госстройнадзора работ, выполненных при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объекта капитального строительства, с принятием решения о выдаче заключения о соответствии этих работ требованиям технических регламентов и проектной документации, либо об отказе в выдаче такого заключения

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство, которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Под строительством подразумевается создание зданий, строений, сооружений. Застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Согласно ст.7 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных этим Кодексом.

В силу п.1 ч.1 ст.54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что государственная экспертиза проводится во всех случаях, за исключением случаев, перечисленных в ч.2 указанной статьи.

Частью 3 статьи 49 этого же Кодекса предусмотрено, что государственная экспертиза проектной документации не проводится также в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство.

Согласно ч.1 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется (строительство гаража, строительство на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства; строительство, реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства; строительство строений и сооружений вспомогательного использования; изменение объектов капитального строительства, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности).

Под эти исключения, не требующие получения разрешения на строительство, автозаправочные станции, которые представляют единый технологический комплекс зданий и сооружений капитального строительства, не подпадают.

С учетом этих обстоятельств суд приходит к выводу о необходимости получения при осуществлении строительства автозаправочных станций разрешения на строительство, что в свою очередь свидетельствует о необходимости получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Такая правовая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.01.2011 N 11143/10.

Позиция заявителя об отсутствии у него обязанности получать положительное заключение государственной экспертизы проектной документации при строительстве АЗС основана на положениях ч.2 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающих, что государственная экспертиза не проводится в том числе в отношении проектной документации: отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 этого Кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (п.4); отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 настоящего Кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (п.5).

При этом общество полагает, что автозаправочная станция является отдельно стоящим объектом, не предназначенным для осуществления производственной деятельности и не отвечающим признакам особо опасного, технически сложного или уникального объекта.

Между тем, определение производственной деятельности дано в ст.209 Трудового кодекса Российской Федерации как совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг. Поскольку иного определения производственной деятельности законодательство не содержит, указанное положение Трудового кодекса Российской Федерации обоснованно учтено судом первой инстанции при разрешении настоящего спора.

Межотраслевыми правилами по охране труда при эксплуатации нефтебаз, складов горюче-смазочных материалов, стационарных и передвижных автозаправочных станций, утвержденными постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 06.05.2002 N 33 установлено, что АЗС относятся к сложным многофункциональным системам с объектами различного производственного назначения, обеспечивающим хранение, прием и отпуск нефтепродуктов, многие из которых токсичны, имеют низкую температуру испарения, способны электризоваться, пожаровзрывоопасны (п.1.2.1).

Пунктом 2.1 Правил технической эксплуатации автозаправочных станций (РД 153-39.2-080-01), утвержденных Приказом Минэнерго России от 01.08.2001 N 229, установлено, что на автозаправочных станциях осуществляются следующие технологические процессы: прием, хранение, выдача (отпуск) и учет количества нефтепродуктов, а также реализация смазки, специальной жидкости, запасных частей к автомобилям и другим транспортным средствам, оказываются услуги владельцам и пассажирам транспортных средств.

Таким образом, автозаправочные станции относятся к производственным объектам, в связи с чем, при их строительстве не могут быть применены положения п.4 ч.2 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Ссылка заявителя на письмо Минэкономразвития России от 08.10.2008 N Д05-4294, содержащее сведения о принятии этим органом решения об отнесении АЗС к непроизводственным опасным объектам для целей разрешения вопроса о лицензировании осуществляемой на АЗС деятельности, подлежит отклонению, ввиду неотносимости изложенных в этом письме сведений к вопросу о необходимости получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Кроме того, из текста этого письма следует, что Минэкономразвития России правом по разъяснению законодательства Российской Федерации не наделено.

Положения п.5 ч.2 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации в рассматриваемой ситуации также не подлежат применению, поскольку в силу п.7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74, АЗС отнесены к четвертому классу опасности, предусматривающему установление санитарно-защитной зоны в размере 100м, тогда как из материалов дела следует, что эта зона фактически превышает размер земельного участка, на которых расположена АЗС заявителя.

С учетом изложенного, представляется несостоятельной позиция ООО "Башкиргаз" об отсутствии у него обязанности получать разрешение на строительство и положительное заключение государственной экспертизы проектной документации при строительстве АЗС.

Наличие у общества указанной обязанности в свою очередь свидетельствует о наличии у инспекции полномочий на осуществление государственного строительного надзора (п.1 ч.1 ст.54 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Довод заявителя об отсутствии у инспекции таких полномочий подлежит отклонению как не основанный на законе и материалах дела.

В соответствии с ч.8 ст.26 Закона N 257-ФЗ, строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей.

Актом проверки подтверждено, что обществом на рассматриваемом объекте фактически выполнены строительные работы. При этом факт отсутствия разрешения на строительство, положительного заключения государственной экспертизы и согласия владельца автодороги заявителем не отрицается.

В этой связи оспоренное предписание Инспекции о необходимости устранения допущенных нарушений путем получения обществом отсутствующей разрешительной документации следует признать законным и обоснованным.

Срок исполнения предписания определен заинтересованным лицом с учетом срока выдачи заключения органами Госстройнадзора, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации и п.16 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54. Недостаточность этого срока для исполнения предписания материалами дела не подтверждена.

Принимая во внимание принятие предписания Инспекцией в пределах установленной этому органу законом компетенции и при наличии законных оснований, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о законности и обоснованности оспоренного предписания, что исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.07.2011 по делу N А07-2486/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Башкиргаз" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина В.Ю. Костин