Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления (Н.В. Путило, "Журнал российского права", N 6, июнь 2007 г.)

Публичные услуги: между доктринальным пониманием
и практикой нормативного закрепления

Анализ нормативных актов различных органов государственной власти (как федеральных, так и региональных) показывает, что при употреблении понятия "услуга" не всегда учитывается то ее содержание, которое, продолжая традиции римского частного права, используется и в цивилистике, и в обыденной речи.

Под услугами согласно ст. 779 ГК РФ понимаются определенные действия или совокупность действий (деятельность), совершаемых в интересах физического или юридического лица. Заметим, что в Кодексе четко определено: "Исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги". Полагаем, что именно это обстоятельство - первичность потребности заказчика в действиях исполнителя, а не наоборот - отличает услуги от различного рода юридически значимых действий, которые осуществляются в интересах иных субъектов, в том числе государственных органов и должностных лиц. Объектом данных правоотношений выступают определенные блага, как правило, не имеющие овеществленного (материального) результата.

Нередко граждане обращаются в государственные органы не за получением лично выгодных и необходимых благ, а в связи с получением документов или осуществлением в их отношении контрольно-надзорных и разрешительных действий. Данные действия обусловлены не интересом гражданина, а исполнением обязательств и являются "вынужденными" действиями. Например, лицензия не представляет интереса для гражданина как таковая, он вынужден обратиться за ней, так как в противном случае он не сможет осуществлять лицензируемый вид деятельности. Лицензирование - это действия в интересах общества и представляющего его интересы государства. Собственного, имеющего конечную цель и причину именно в получении лицензии (а не в занятии лицензируемым видом деятельности), интереса у гражданина нет. Если государство искусственно создает этот интерес посредством возложения на гражданина обязанностей или установления того или иного юридического факта, без которого не возникнут правоотношения, то можно говорить о навязанной, вынужденной "услуге".

Административные правоотношения имеют свою специфику, обусловленную их властной природой. В них преобладает не частный интерес, а публичный. Однако представляется, что если при реализации функций государственного органа преобладает интерес публичный, то при предоставлении этим же органом услуг значительно усиливается интерес частный, но реализуемый в публичных правоотношениях.

Не отрицая полностью возможность использования методов частного права при регулировании отношений по предоставлению публичных услуг, заметим, что так как государственные услуги по своей юридической природе являются публично-правовыми отношениями, они лишь в исключительных случаях предполагают использование отдельных приемов и способов, принципов, составляющих метод регулирования частного права. Например, принцип диспозитивности, предоставляя сторонам право договариваться, самостоятельно решать многие вопросы, в том числе и о цене (стоимости оказанных услуг), как и использование фразы "определяется по договору" применительно к формированию механизма оплаты государственных услуг или функций (например, проведение экспертизы при лицензировании образовательной деятельности) - это прямые коррупциогенные факторы.

Договорное регулирование отношений не может быть применено в ситуации, где стороны находятся в заведомо неравном положении без каких-либо механизмов компенсации для более слабой стороны. Представители органа или учреждения, наделенные властными полномочиями или монопольно*(1) совершающие те или иные значимые для гражданина действия (за получением паспорта в фирму не обращаются, конкурентов у госорганов здесь нет и быть не может), - с одной стороны, и граждане, которые лично заинтересованы в том, чтобы эти действия были произведены*(2), - с другой, - это разные "весовые категории", они не обладают качеством юридического равенства.

Услуги связаны с использованием административного потенциала (например, содействие при трудоустройстве), но, в отличие от функций, не предполагают прямое исполнение полномочий, являющихся основным назначением органа. Таким образом, получается весьма редкая и специфичная конструкция, вызванная переплетением двух видов интересов, которые не могут быть урегулированы с использованием гражданско-правовых механизмов. Заметим, что на федеральном уровне количество принятых административных регламентов по предоставлению государственных услуг составляет не более 1/5 части всех регламентов. Хотя по предварительным подсчетам при анализе функций эти показатели планировались более высокими.

Еще одной отличительной чертой публичных услуг в узком понимании является их адресат. Субъектом, получателем услуг, выступает конкретное, определенное и заинтересованное в их получении лицо (либо, в отдельных случаях, выступающее от имени заинтересованного лица). Точка зрения о том, что создание и содержание государственных и муниципальных учреждений может рассматриваться как социальная публичная услуга, представляется неверной.

В то время как категория "публичные услуги" во Франции и Германии*(3) достаточно широко разработана и используется давно, в России ее восприятие пока порождает больше проблем, нежели их решений. Категория "публичные услуги" в настоящее время понимается и как деятельность, отличная от реализации властных, прежде всего, контрольно-надзорных полномочий, и как практически вся деятельность государственного органа*(4).

Сложившаяся ситуация с пониманием и нормативным закреплением публичных услуг - это пример того, когда нормативное правовое регулирование опережает юридическую мысль. Правовое регулирование идет собственным путем, предоставляя науке возможность либо заполнять пустоты, поддерживая избранную модель, либо настаивать на ошибочности легальных конструкций и создавать правильные модели.

Публичные услуги нередко рассматриваются как теоретико-правовая конструкция, близкая к функциям государства, т.е. непосредственно воспроизводятся положения теории общественного договора, согласно которому государство находится в услужении у общества. Субъектом, получателем этих услуг является общество, абстрактный народ. Однако данный подход не следует использовать для понимания и регулирования публичных услуг, получателем которых является конкретное лицо, а предоставляет их государственный служащий. В данном административно-правовом понимании услуги - это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага.

Имеющее место причисление к государственным услугам тех отношений, которые не соответствуют природе услуг, может привести к появлению двух направлений развития научной мысли:

1) признание того, что в административных регламентах речь идет не об услугах в их обычном понимании, а о "квази"-услугах, а потом и разработка теории этих "услуг";

2) второй вариант представляется более предпочтительным и состоит в следующем. Признать, что оказание услуг в административно-правовых отношениях также имеет место. У этих услуг общая (при наличии ряда специфических черт) природа с теми услугами, которые урегулированы гражданским правом, но публичные услуги регулируются преимущественно методами публичного права и в связи с этим приобретают новые черты и теряют ряд атрибутов, характерных для услуг в гражданском праве (например, возмездность).

В таком случае среди полномочий государственных органов необходимо обособить те виды деятельности, которые предполагают получение гражданином благ, выгодных лично ему, а не абстрактному обществу в целом. Эти блага отражены в компетенции, целях и задачах государственных органов.

"Полноценных" государственных услуг не так уж много. Это, прежде всего, предоставление информации (правовой и особенно правоприменительной), а также различные формы консультативной и иной поддержки. В качестве примера верного восприятия сущности государственных услуг можно привести приказ Минздравсоцразвития РФ от 3 июля 2006 г. N 513 "Об утверждении административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников".

Таким образом, лишь незначительная часть проявлений функций государства может быть сведена к услугам, остальная - это обязанности государства, обусловленные его природой и назначением.

Особенность нормативного регулирования государственных услуг состоит в том, что административный регламент рассматривается как основное средство закрепления административных процедур, т.е. действий, совершаемых в ходе оказания государственных услуг. Именно поэтому эти регламенты приобретают особую важность.

На региональном уровне прослеживается несколько подходов к регламентированию:

1) регламенты, не разграничивающие функции и услуги (по крайней мере, на этапе планирования и подготовки регламентов) - Брянская, Саратовская, Тверская области и Республика Бурятия. Тем самым на региональном уровне появляются "общие" регламенты - третий вид регламентов, о котором в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ничего не говорится;

2) в некоторых субъектах, как, например, в Республике Тыва, при планировании и подготовке административных регламентов речь идет только о государственных услугах. Практически вся правоприменительная деятельность отнесена к разряду услуг. В постановлении Кабинета министров Республики Татарстан от 7 сентября 2006 г. N 455 "Об утверждении Универсального регламента оформления документов для государственной регистрации сделки и перехода права на земельный участок и права на земельный участок" государственная услуга рассматривается как государственная функция по осуществлению действий или принятию решений; в Республике Хакасия как государственная услуга рассматривается деятельность по рассмотрению дел об установлении тарифов;

3) отнесение в большинстве субъектов РФ контрольно-надзорных и разрешительных процедур (лицензирование, аккредитация) к услугам, а не функциям (см. ниже).

Легальное определение и разграничение понятий "публичные услуги", "государственные услуги", "социальные услуги" пока отсутствует. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подп. "д" п. 2) понятие "государственные услуги" раскрывается таким образом, что государственные услуги отождествляются с социальными услугами. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. В первоначальной редакции этого подпункта под функциями по оказанию государственных услуг понималось осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Считаем, что более правильно понимать государственные услуги так, как это предложено Л.К. Терещенко: "Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы"*(5).

Институт публичных услуг как совокупность правовых норм не только не представляет собой системное образование, но отсутствует и логичность в его развитии. Так, если в Указе Президента РФ N 314 выделены четыре вида функций и лишь одна из них - функция по оказанию государственных услуг, то в последующем постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 происходит четкое разделение административных регламентов по двум группам - регламенты осуществления государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг. Это решение привело к потребности обособления тех действий органов государственной власти, которые можно было бы рассматривать как услуги. И это должны быть действия, отличные от действий по исполнению функций. Однако реального разделения регламентов пока не произошло.

К сожалению, вышеуказанные обстоятельства не всегда учитываются в федеральном правотворчестве*(6), но больше всего негативных последствий отсутствие концепции отграничения государственных услуг от иных функций порождает на региональном уровне.

Принятие регламентов по лицензированию, аккредитации как регламентов предоставления услуг уже имеет место в региональном правотворчестве или же принятие подобных актов планируется. Так, распоряжением губернатора Тульской области от 26 мая 2006 г. N 628-рг утверждены основные направления действий по реализации административной реформы в Тульской области на 2006-2008 гг. В ней государственная регистрация тракторов, самоходных дорожно-строительных машин и иной техники, как и иные регистрационные действия, рассматриваются как государственные услуги.

Согласно постановлению Правительства Мурманской области от 22 июня 2006 г. N 246-ПП/6 "О планах мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области в 2006-2008 годах" планируется разработка таких административных регламентов предоставления государственных услуг, как лицензирование розничной продажи алкогольной продукции, лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов*(7), оформление разрешительной документации для строительства объектов недвижимости. Как государственные услуги также понимаются действия по предоставлению государственного имущества в аренду, предоставление земельных участков, находящихся в собственности Мурманской области, в аренду гражданам и юридическим лицам.

В большей степени соответствует правильному пониманию государственных услуг разработка административных регламентов предоставления государственных услуг гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации и нуждающимся в срочной социальной помощи; гражданам пожилого возраста и инвалидам по организации реабилитационных и лечебных мероприятий, культурного и бытового обслуживания в отделениях дневного пребывания, по проведению социально-реабилитационных мероприятий в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов; безнадзорным детям и детям, оставшимся без попечения родителей, по организации комплексной реабилитации в стационарных условиях (отделениях приютов). В этом случае перед разработчиками регламентов стоит очень сложная задача - отграничить государственные услуги, оказываемые государственными служащими, от социальных услуг, которые предоставляются гражданам в учреждениях социальной сферы. Если в первом случае требуется принятие административных регламентов предоставления государственных услуг, то во втором - принятие стандартов услуг, а также нормативных и ненормативных правовых актов с целью организации процесса предоставления услуг наряду с имеющимся регулированием.

Согласно постановлению Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 июля 2006 г. N 321-А "Об утверждении окружной целевой программы "Административная реформа в Ямало-Ненецком автономном округе на 2006-2008 годы" планируется разработка стандартов государственных услуг и административных регламентов в отношении оборота недвижимого имущества и осуществления сделок с ним, социальной защиты населения, в том числе в области предоставления жилищно-коммунальных услуг, учета населения, имеющего право на обеспечение медикаментами на льготных условиях, лицензирования деятельности (по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов, оказанию юридической помощи населению).

На федеральном уровне к числу государственных услуг относится ведение реестров, регистров, кадастров. Отчасти это обусловлено тем, что из упомянутого ранее Указа Президента РФ N 314 правоприменительные функции как самостоятельная группа функций были исключены. А они как раз и состояли в издании индивидуальных правовых актов, а также ведении реестров, регистров и кадастров.

В итоге в приказе ФСТ РФ от 27 октября 2006 г. N 208 "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции Федеральной службы по тарифам по формированию и ведению Реестра субъектов естественной монополии, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль" формирование и ведение реестра - это функция, а в приказе Минэкономразвития РФ от 14 ноября 2006 г. N 376 "Об утверждении административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" ведение государственного фонда данных - это государственная услуга.

Предоставление информации также регламентируется двояким образом. В приказе Минэкономразвития РФ от 13 июля 2006 г. N 186 "Об утверждении административного регламента предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра" предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра- это государственная услуга*(8). А в приказе Минюста РФ от 14 декабря 2006 г. N 362 "Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по предоставлению в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях" предоставление в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам - государственная функция.

Помимо перечисленных, в настоящее время имеется еще несколько вопросов, уже требующих практической реализации, но не получивших соответствующего научного осмысления. Первый - финансирование функций и услуг в части не бюджетных отношений, а в отношениях "гражданин - лицо, оказывающее услугу". С одной стороны, функции - это атрибут государственного аппарата, расходы на деятельность которого уже покрываются в результате уплаты налогов. Даже если услуги оказывает бюджетное учреждение - оно тоже финансируется обществом. Но когда вводятся платные услуги там, где речь идет об исполнении функций - это двойное финансирование одной и той же деятельности или способ дополнительного взыскания средств?

Согласно Налоговому кодексу РФ под сбором понимается обязательный взнос, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений. Эти действия совершаются государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами. Государственная пошлина - особый вид сбора. Уплата пошлины не связана со свободой плательщика выбирать вариант своего поведения, и в этом плане абсолютно прав С.Г. Пепеляев, считая, что выбор предопределен экономическими, социальными, правовыми условиями деятельности лица, а пошлина является фискальным барьером доступности основных прав*(9).

И налог, и сбор - это режим изъятия собственности в пользу государства. Используя предложенный рядом исследователей*(10) подход, можно предложить следующую модель: если речь идет о приобретении неких материальных благ или доступа к ним, отказать в котором государство в силу закона не может, то платежи за такие блага (услуги) являются принудительными и имеют публично-правовую природу. Все элементы сборов как платежей, от которых невозможно уклониться без существенных негативных правовых последствий, должны быть установлены федеральным законом (строго определенная сумма или ее пределы).

Второй вопрос - тенденция чрезмерного "дробления" одной услуги на составляющие, каждая из которых требует отдельной оплаты. Это создает дополнительные сложности в их получении и не соответствует цели ликвидации административных барьеров. Эта тенденция может привести к абсурдной ситуации, когда оплате будет подлежать каждое "движение" госслужащего или работника учреждения. Поэтому, если услугу оказывает один и тот же орган (учреждение) и в отношении одного и того же лица, то оплате должен подлежать весь комплекс действий, образующих в итоге услугу.

При обращении за получением подобного пакета услуг гражданин оплачивает лишь государственную пошлину, органы власти не имеют права взимать деньги за те действия, которые сопровождают процесс получения услуг. Например, если в законе или ином акте высшей силы установлено, что гражданин предъявляет в орган власти документ, а работники органов или учреждений требуют иных документов (справок) или копии данного документа, то они обязаны сами сделать эту копию и платы с гражданина не взимать, а возможные расходы должны покрываться при финансировании деятельности органов применительно к размерам затрат на совершение этих действий.

Рассмотренные и обозначенные проблемы приводят к выводу о том, что в целях совершенствования правового регулирования нужен закон о публичных услугах, а также примерные регламенты отдельно по услугам и отдельно по функциям, которые могли бы служить ориентиром как для федерального, так и регионального правотворчества.

Н.В. Путило,

заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Д.А. Кобзарь также считает, что если узаконена монополия публично-правовых образований, то цены должны устанавливаться в порядке и пределах, определенных федеральным законом, если же публично-правовые образования действуют на рынке в условиях конкуренции, то они вправе самостоятельно определять стоимость услуг (см., напр. Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции по установлению обязательных платежей // Право и политика. 2005. N 9.

*(2) Или же законом поставлены в такую ситуацию, когда отсутствие указанных действий приведет к неблагоприятным для них последствиям.

*(3) См., напр.: Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2002.

*(4) Например, подобное широкое понимание бюджетных услуг имеет место, по-нашему мнению, в Бюджетном кодексе РФ.

*(5) Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 16.

*(6) Отметим как положительное явление, что на федеральном уровне лицензирование в регламентах рассматривается как осуществление функций.

*(7) В постановлении Главы администрации Волгоградской области от 18 мая 2006 г. N 554 "О проведении административной реформы в Волгоградской области в 2006-2008 годах" лицензирование лома черных и цветных металлов предполагается регламентировать посредством административных регламентов предоставления государственных услуг.

*(8) Также в приказе ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469 "Об утверждении административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов" информирование о правовых актах - это государственная услуга.

*(9) См.: Пепеляев С.Г. О правовом понятии фискальных сборов и порядке их установления // Налоговед. 2004. N 1. С. 26.

*(10) См., напр.: Кобзарь Д.А. Указ. соч. С. 136-137.