О функциональном назначении местного самоуправления (В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 7, июль 2007 г.)

О функциональном назначении местного самоуправления

В развитии местного самоуправления все отчетливее обозначается тенденция к загрузке его все новыми и разнообразными полномочиями. Вольно или невольно, осознанно или без проникновения в смысл принимаемых решений законодатели возлагают на органы муниципальной власти обязанности, которые постепенно изменяют функциональную природу этой власти. В данной связи стоит поразмыслить о допустимых пределах такой загрузки и ее характере.

Общепризнано, что каждая крупная управляющая социальная система не может эффективно действовать без определенной автономии ее низовых подсистем. В государстве, являющемся такой управляющей системой, в той или иной степени должно быть децентрализовано принятие управленческих решений. Местное самоуправление представляет собой особый случай децентрализации, предполагающий решение на низовом уровне управления ряда вопросов. Два обстоятельства характеризуют функциональную специфику решения этих вопросов. Первое - это особый, демократический режим их решения (самостоятельность, отсутствие внешней субординации, сравнительная широта усмотрения при выборе вариантов решения и др.). Второе - характер решаемых вопросов.

I. Относительно демократического режима решения самоуправленческих дел существует единство мнений специалистов муниципального права. О характере вопросов, которыми призвано заниматься местное самоуправление, давно - уже не одну сотню лет - идут дискуссии. Что такое "вопросы местного значения"? Отличаются ли они от государственных вопросов? Если отличаются, то чем? Какова их функциональная природа? Вот вопросы, вокруг которых идут споры.

Существует точка зрения об относительности деления дел на государственные и муниципальные, о том, что вопросы местного значения далеко не безразличны для государства в целом и, наоборот, государственные дела имеют существенное значение для местной власти.

Выдающийся российский правовед-административист А.И. Елистратов писал почти сто лет тому назад: "Какую бы задачу самоуправления мы ни взяли - дорожное дело, народное образование, призрение бедных, с нею всегда связаны не только интересы данной местности, но и всего населения государства. Антисанитарное состояние одной местности может явиться источником эпидемии, грозной для целого края. Народная тьма глухой провинции задерживает политическое развитие всей страны и т.д., с ростом культуры взаимная связанность отдельных местностей становится тем более тесной и многообразной, а вместе с тем все более стирается ясная грань между местными и широкими общественными делами: Собственных дел, которые по природе своей составляли бы естественную компетенцию самоуправляющихся общественных групп в действительности совсем не существует. У отдельных отраслей государственного управления нет таких естественных свойств, которые делали бы их, безусловно, то предметом самоуправления, то задачами правительственной деятельности: в осуществлении каждой из задач государственного управления в современных государствах, обыкновенно, участвуют и коронная администрация, и органы самоуправления. Распределение предметов ведомства между самоуправлением и коронной администрацией определяется не существом дела, а изменчивыми соображениями политической нецелесообразности. Один и тот же предмет в одном государстве в данное время может быть отнесен к самоуправлению, в другом или в другое время - к компетенции правительственных учреждений"*(1).

Признавая относительность разграничения дел на местные и государственные, известные исследователи российского самоуправления все же видели основания для различения тех и других. Князь А. Васильчиков в своем капитальном трехтомном труде, посвященном истории становления и развития местного самоуправления, подчеркивал, что "круг вопросов местного значения отличается от тех дел, которые вершатся на верхних этажах государственного здания". "Ставить починку мостов, исправление дорог, - писал он, - призрение бедных, продовольствие голодных в зависимости от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит то, что в централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду"*(2).

В современной доктрине, несмотря на разность мнений, преобладает точка зрения о том, что выделение вопросов местного значения для решения их выборными муниципальными органами или населением непосредственно, имеют не только политический, но экономический и организационно-управленческий смысл.

В современном цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением дел "по вертикали" не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало общие принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики и законодатели. Важнейший из них - принцип субсидиарности, нашедший свое правовое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, подписанной и Российской Федерацией.

Изначально принцип субсидиарности был направлен на отграничение частной, личной сферы от сферы общественной, политической.

В наше время он понимается, прежде всего, как принцип распределения сфер деятельности между различными уровнями публичной власти. В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: "Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии"*(3).

Таким образом: а) объем, б) характер поставленной задачи, в) эффективность, г) экономичность ее решения - таковы требования, которые должны приниматься во внимание при определении уровня публичной власти, на решение которого передается тот или иной вопрос. То, что может хорошо делаться на низовом уровне, с учетом всех особенностей и обстоятельств места и времени, должно делаться именно на этом и ни на каком другом уровне.

В докладе Координационного комитета по местным и региональным органам власти Совета Европы, подготовленном в 1994 г., утверждается, что существуют полномочия, которые объективно могут лучше реализовываться на местном, чем на центральном уровне, так как они предполагают знание положения дел из первых рук. Это в особенности полномочия, относящиеся к условиям жизни, - дороги, жилье, культура, социальная помощь, молодежная политика, развитие и городское планирование. Утверждая так, авторы Доклада указанные полномочия не абсолютизируют. Считая их наиболее характерными для местного самоуправления, они замечают, что возможно их сокращение "перед лицом других императивов, поскольку принцип субсидиарности не может рассматриваться в изоляции, хотя и не до той степени, когда он регламентирует значительную часть государственных дел"*(4).

Таким образом, функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Решение этих дел требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих осуществление непосредственным образом права граждан участвовать в управлении публичными делами, и на этой основе способствует повышению эффективности управления.

Из этого исходил, надо полагать, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"*(5) (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), когда определял в качестве вопросов местного значения "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования".

Понятие "жизнеобеспечение" имеет весьма широкое содержание. Возможность применить его к функциональному назначению местного самоуправления позволяет термин "непосредственное". Непосредственное значит прямое, без посредников, ближайшее и т.д. Вопросы непосредственного жизнеобеспечения, как правило, связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг данному гражданину или группе граждан, проживающим в соответствующем муниципальном образовании. Результаты решений, связанных с оказанием услуг, ограничиваются, как правило, территорией муниципалитета, населенного пункта, улицы, дома, квартиры, хотя в конечном счете они могут быть связаны с государственными интересами.

Именно таковы должны были быть результаты решений большинства вопросов местного значения, перечень которых устанавливался в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ. Это, напомню, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др.

Но вскоре к этим вполне самоуправленческим вопросам прибавили: участие в профилактике терроризма и экстремизма, минимизация или ликвидация их последствий (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ); организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ); организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ); содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ).

Сейчас всего у органов местного самоуправления поселения 34 вопроса местного значения, у органов местного самоуправления муниципального района - 32, у органов местного самоуправления городского округа - 39.

Все ли эти вопросы имеют местное значение? Все ли они связаны напрямую с услугами населению? Наконец, можно ли считать, что в соответствии с принципом субсидиарности они (главным образом, включенные в перечень вопросов местного значения в последнее время) могут быть решены наиболее эффективным образом?

Как могут, скажем, органы местного самоуправления поселения или даже района заниматься профилактикой терроризма и экстремизма? У них и милиции-то своей до сих пор нет, а общественный порядок защищают государственные милицейские структуры. А гражданская оборона? Какое отношение к ней имеют услуги населению или "непосредственное жизнеобеспечение"?

То же самое с мобилизационной подготовкой. Конечно, время сейчас неспокойное, но ведь не предвоенное. Если действительно с безопасностью не все так гладко, так ведь прямое дело именно государства и его органов ее обеспечить. Зачем же путать функциональное назначение различных уровней публичной власти?

А содействие в развитии сельскохозяйственного производства? Когда-то этим занимались сельские советы. В их задачи входило и культурно-бытовое обслуживание населения. Но результаты их работы оценивались, прежде всего, по урожайности сельскохозяйственных культур и надоям молока на корову в колхозах и совхозах.

Однако в условиях рыночной экономики сельским хозяйством занимаются (или, по крайней мере, должны заниматься) частные структуры. Зачем привлекать к их делам органы местного самоуправления? И потом - что значит "содействие" развитию сельского хозяйства? Формула крайне неопределенная. Содействие может быть в форме прямых дотаций сельскохозяйственным предприятиям из местных бюджетов, помощи в организации посевных и уборочных кампаний, выделении транспорта и т.д. Разве это входит в функции самоуправления?

Из всего этого следует вывод: решая задачу утверждения и развития местного самоуправления, необходимо при определении вопросов местного значения придерживаться функционального назначения данного демократического института, исключающего решение задач, присущих органам государственной власти или предпринимательским структурам.

II. Включение в число вопросов местного значения не свойственных местному самоуправлению дел - не вся беда, которая ныне одолевает муниципалитеты. Органам местного самоуправления поручают все больше государственных полномочий в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает:

- решение, прежде всего, вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

- возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов;

- ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями;

- передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств;

- особый, включающий государственный контроль, режим осуществления переданных полномочий (более жесткий, чем режим решения вопросов местного значения);

- наделение государственными полномочиями производится только законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Такова особенность российского местного самоуправления - оно наряду с вопросами местного значения призвано по закону заниматься отдельными госполномочиями. В принципе государство для выполнения этих полномочий могло бы создавать на местах свои структуры. Однако, избегая усложнения управленческих структур, оно делегирует некоторые дела уже действующим на местах органам местного самоуправления.

Предусматривая эту возможность, Конституция одновременно содержит правовые гарантии против такого ее использования, которое может помешать осуществлению главной функции местного самоуправления, содержащейся в той же Конституции, - решению вопросов местного значения.

К сожалению, приходится констатировать, что конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выполняются не в полной мере, не в соответствии с буквой и духом Основного закона.

Федеральный закон N 131-ФЗ о возможности, альтернативности наделения органов местного самоуправления не вспоминает. Он прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е., если осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено Федеральным законом или законом субъекта Федерации. Устанавливается порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и контроля за их осуществлением, предусматривается возможность органов государственной власти не только давать обязательные для органов местного самоуправления предписания (ч. 3 ст. 21 указанного Закона), но и отменять муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление переданных государственных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения, т.е., как они выполняли свое основное функциональное назначение. Таким образом, по закону осуществление госполномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.

Что касается конституционного понятия "отдельных" государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, "отдельными" быть перестают. В этом отношении характерно, что, во-первых, федеральные органы государственной власти, по сути, могут наделять органы местного самоуправления теми полномочиями, которые они сочтут нужными. В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31 декабря 2005 г.) говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха; согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления могут получать отдельные госполномочия по ведению государственного земельного кадастра; на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить и то, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий (природных) жизни населения. Но большинство - нет.

Во-вторых, установлено общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те в принципе могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Характерный пример - Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (в ред. от 18 июля 2006 г.) полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, являющиеся полномочиями Российской Федерации, переданы органам государственной власти субъектов Федерации с возможностью дальнейшего делегирования органам местного самоуправления.

В-третьих, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил, что из 69 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 48 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Но другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет. Вот некоторые из них: организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.

Последняя по времени правовая конструкция, направленная на расширение участия органов местного самоуправления в решении государственных дел, закреплена федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в ред. от 3 июля 2006 г.) (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ) и от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий" (далее - Федеральный закон N 258-ФЗ).

Данными актами предусмотрено право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий, которые им не переданы, но участие в осуществлении которых предусмотрено федеральными законами. Эти права связаны, главным образом, с мерами социальной помощи и поддержки отдельных категорий граждан, созданием условий для осуществления деятельности по реализации прав местных национально-культурных автономий, оказанием содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации, с нотариатом, опекой и попечительством и др. Такие права муниципалитетов по своему содержанию в основном отвечают функциональному назначению местного самоуправления. Но саму форму, в которую они облечены, вряд ли можно признать совершенной.

Опека и попечительство, нотариат, общественные работы, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать, то же самое с нотариальными и другими действиями. Значит, хотя установленные законом полномочия - дело добровольное, они должны быть подкреплены какими-то правилами. Если орган местного самоуправления берется за осуществление этих полномочий, они становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Поэтому законодатель должен установить процедуру реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко, чем сейчас, определить сами эти права. Формула о "содействии опеке и попечительству" не дает возможности уяснить содержание этого права. То же самое с "содействием национально-культурному развитию народов Российской Федерации".

В некоторых из сфер, затрагиваемых правами органов местного самоуправления, действует разветвленная система федерального и (или) регионального законодательства. По-видимому, в актах, связанных с вхождением органов местного самоуправления на началах добровольности в эти сферы, должно быть определено, в какой мере эти органы будут соблюдать соответствующие нормативные предписания, а также как будет делиться ответственность между ними и органами, выполняющими в данной сфере свои обязанности.

В Федеральном законе N 258-ФЗ содержится общая норма о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении новых государственных полномочий, кроме названных, если это участие предусмотрено федеральными законами. Но в нем не предусмотрено согласование условий такого участия, вероятность определения федеральными законами возможностей и пределов правового регулирования органами государственной власти этого участия. То есть в нем нет того, что содержится в Федеральном законе N 199-ФЗ. Надо полагать, что в законодательстве эти моменты еще найдут свое отражение и противоречие двух законов будет устранено.

Совершенно очевидно, что в результате законотворчества последних лет концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной. Единственно возможным видом государственных полномочий, о которых указывалось в законе (в полном соответствии с Конституцией РФ) были делегированные государственные полномочия, режим передачи и исполнения которых органами местного самоуправления предусматривает выделение достаточных субвенций из государственных (федерального или региональных) бюджетов и соблюдение иных важных условий. Все полномочия органов местного самоуправления, установленные законами и не связанные с решением вопросов местного значения, признавались государственными полномочиями.

Установление такого порядка было одной из главных целей муниципальной реформы - ликвидировать нефинансируемые государственные мандаты, налагавшие на органы местного самоуправления тяжелое бремя расходов. Введение добровольных, исполняемых за счет местных бюджетов государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе. При этом закрытый для вопросов местного значения и полномочий по их решению перечень муниципального имущества "приоткрыт" для добровольно исполняемых государственных полномочий - теперь в собственности муниципальных образований может также находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Правовую конструкцию, предполагающую добровольно, за свой счет, исполняемые органами местного самоуправления государственные полномочия, может оправдать необходимость гибкого подхода к возможностям разных муниципалитетов, учета конкретных условий, традиций, ресурсов, других особенностей. Но при всем том, прежде всего, следует учитывать главное предназначение муниципалитетов, которое заключается в решении вопросов местного значения. Можно поддерживать только такую практику, при которой исключается всякое давление на органы местного самоуправления. Важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления.

III. Сомнения относительно развития российского местного самоуправления в соответствии с его объективным функциональным назначением подтверждаются правоприменительной практикой.

К настоящему времени органам местного самоуправления передан не один десяток государственных полномочий, главным образом, законами субъектов Федерации. В Красноярском крае органы местного самоуправления приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае и Томской области - по 13 и т.д.

Надо признать, что большинство этих полномочий связано с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан, организацией специализированной медицинской помощи населению, бесплатного дошкольного образования и т.д. Напомню: когда готовился и принимался Федеральный закон N 131-ФЗ, предполагалось, что часть полномочий, передаваемая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве - в качестве "отдельных государственных полномочий". Таким путем намечалось решить сразу две задачи: с одной стороны, подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации, а с другой, - ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение. Что касается финансирования, то задача решена отнюдь не в должной мере. Переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами. Зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.

Но проблема не только в этом. Муниципальные органы наделены законами субъектов Федерации и такими государственными полномочиями, которые трудно сочетать с задачами местного самоуправления, о которых шла речь выше. Причем эти полномочия, как правило, чрезвычайно объемны и по сути являются своеобразными "вопросами государственного значения", раскрываемыми и реализуемыми путем осуществления многочисленных полномочий в собственном смысле, т.е. конкретных прав и обязанностей.

Например, Законом Томской области от 13 апреля 2006 г. N 75-ОЗ органы местного самоуправления наделены полномочиями по государственной поддержке сельскохозяйственного производства. В соответствии с законом муниципалитеты должны заниматься реализацией мероприятий, направленных на развитие предпринимательства в сфере сельского хозяйства, в том числе на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе; разработкой текущих и среднесрочных планов развития сельскохозяйственного производства; содействием обеспечению оптимальных технологических и экономических условий развития, ресурсо- и энергосберегающих технологий в сфере сельскохозяйственного производства; сбором производственных, финансово-экономических и ценовых показателей деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей; сбором, обработкой и анализом бухгалтерской и иной отчетности сельскохозяйственных организаций; предоставлением субсидий на поддержку реализации сельскохозяйственной продукции; предоставлением субсидий по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения в части внесения органических удобрений и т.д.

Закон Иркутской области от 30 ноября 2005 г. N 96-оз наделил органы местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда, установив при этом, что муниципалитеты должны заниматься:

- координацией и методическим руководством работой служб охраны труда в организациях, независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории муниципального образования;

- организацией обучения и проверки знания работников, включая руководителей и специалистов в области охраны труда;

- анализом состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования;

- организацией учета потребностей в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами;

- обследованием соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории муниципальных образований в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.

Такого рода "отдельных государственных полномочий", которыми можно наделить муниципалитеты, у субъектов Федерации много. И если хотя бы половина их будет передана органам муниципальной власти, они отодвинут на второй план вопросы местного значения, поскольку именно на их осуществление органы местного самоуправления должны будут тратить свои основные силы под страхом реальной ответственности за невнимание к их реализации или за ненадлежащее их выполнение. Естественно, это лишит смысла существование местного самоуправления как самостоятельного организационно-властного института со своей особой сферой деятельности.

IV. Уместно вспомнить Конституцию СССР 1977 г. Она содержала статьи, в которых говорилось, что местные Советы решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов (ч. 1 ст. 146); руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социально-культурного строительства (ч. 2 ст. 146); в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения (ст. 147).

Может быть, наши законодатели имеют в виду именно эту функциональную модель местной власти, наделяя муниципалитеты все новыми "отдельными государственными полномочиями". Но эта модель имеет мало общего с местным самоуправлением, существующим в развитых цивилизованных странах и закрепленным действующей Конституцией Российской Федерации.

Конечно, у нашего местного самоуправления есть особенности, которые вызываются конкретными историческими условиями, требованиями переходного периода. Возможно, что наделение органов местного самоуправления несколько большим объемом государственных дел, чем это обычно принято, оправдано. Но в этом деле (как и во всяком серьезном деле) следует соблюдать меру, позволяющую сохранять "природные" качества муниципального уровня публичной власти. Органы государственной власти, передавая на решение муниципалитетам государственные дела, должны принимать во внимание изначальное функциональное назначение местного самоуправления, гарантируя его сохранение "в первородном виде".

Существует мнение о том, чтобы установить в законе перечень госполномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Надо заметить, что применительно к органам государственной власти субъектов Федерации такой перечень по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджета субъекта Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ). Однако этот перечень позволяет, как мы видели, передавать органам местного самоуправления ряд вопросов, не отвечающих их функциональному назначению. По предметам собственного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации нет никаких формальных ограничений. Поэтому, скажем, "отраслевым" федеральным законом в принципе можно передать на решение органов местного самоуправления любое полномочие (разумеется, кроме тех, которые составляют исключительную компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации). В принципе нет ограничений и для передачи муниципальным органам полномочий, входящих в собственную компетенцию субъектов Федерации (хотя, как признают некоторые исследователи, таковой к настоящему времени фактически не существует).

С учетом сложившейся ситуации, с нашей точки зрения, нужно было бы сделать следующее:

- ограничить уже установленный круг полномочий, которые органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать муниципалитетам (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов);

- пересмотреть полномочия федеральных органов, которыми согласно принятым отраслевым федеральным законам могут наделяться муниципальные органы с целью их ограничения;

- в Федеральном законе N 131-ФЗ определить содержательные правовые рамки, позволяющие наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями;

- чтобы эти полномочия были действительно "отдельными", т.е. такими, какими их определяет Конституция РФ, установить в указанном Законе, что по своему объему госполномочия не могут быть слишком велики (во всяком случае, их объем должен соответствовать типу, уровню местного самоуправления, их возможностям), а по характеру должны приближаться к вопросам местного значения;

- передача госполномочий на самоуправленческий уровень должна приводить к более эффективному их осуществлению.

В.И. Васильев,

главный научный сотрудник ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 29.

*(2) Васильчиков А. О самоуправлении. Т. III. СПб., 1870. С. 6.

*(3) СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

*(4) Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад Координационного комитета по местным и региональным органам власти. Издание Совета Европы. 1994. С. 15.

*(5) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.