Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2011 г. N 17АП-9183/11

г. Пермь

14 октября 2011 г.

Дело N А71-4622/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 октября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Осиповой С.П., Васевой Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Припута Е.А.,

при участии:

от заявителя ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" г. Глазов (ОГРН 1051801293356, ИНН 1829016325) - Комаров Р.Н., удостоверение, ордер от 11.10.2011, Дерюгин В.Д., паспорт, протокол N 19 от 01.10.2009,

от заинтересованных лиц Отдела надзорной деятельности г. Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов, Управления надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике - не явились, извещены надлежащим образом,

от третьего лица Дядич А.Н. - Дядич А.Н., паспорт, Батаев А.А., паспорт, доверенность от 12.07.2011,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" г. Глазов

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22 июля 2011 года

по делу N А71-4622/2011,

принятое судьей Бушуевой Е.А.,

по заявлению ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" г. Глазов

к Отделу надзорной деятельности г. Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов, Управлению надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике,

третье лицо Дядич А.Н.,

о признании недействительным предписания,

установил:

ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным предписания от 22.04.2011 N 199/1/1-1, выданного Отделом надзорной деятельности г. Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов Управления надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22 июля 2011 года (резолютивная часть решения объявлена 20 июля 2011 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы указывает на то, что положения СНиП 2.07.01-89, касающиеся противопожарных расстояний между объектами, не подлежат применению. Считает, что при проведении проверки заинтересованным лицом допущены нарушения Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517. Ссылается на то, что решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 07.06.2011 по делу N А71-3184/11 имеет преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора.

Представители заявителя в суде апелляционной инстанции поддержали требования и доводы апелляционной жалобы.

Управление надзорной деятельности МЧС по России по Удмуртской Республике представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу -без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в порядке ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Третье лицо Дядич А.Н. в письменном отзыве на апелляционную жалобу ссылается на отсутствие оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

В судебном заседании Дядич А.Н. и его представитель поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Изучив материалы дела, проанализировав нормы материального права, обсудив доводы, содержащиеся в жалобе, отзывов на нее, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение суда подлежит отмене.

Как следует из материалов дела, 22.02.2011 в адрес МЧС России поступила жалоба гражданина Дядича А.Н. о нарушениях требований пожарной безопасности на территории ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" (л.д.68).

Данная жалоба для проведения проверки была направлена в адрес Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике.

25.03.2011 государственным инспектором по пожарному надзору Дзюиным А.Р. в соответствии с положениями статей 23.34, 27.8, 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях в присутствии директора ООО ТК "Центральный рынок" Дерюгина В.Д. с участием понятых произведен осмотр территории, проездов, мест размещения торговых мест ООО ТК "Центральный рынок", по результатам которого составлен протокол осмотра (л.д.69-73).

В протоколе осмотра зафиксировано, что расстояния от двухэтажного здания торгового павильона третьей степени огнестойкости до торговых мест, расположенных вдоль стен здания торгового павильона, составляют: по северной стороне - 1,9 м (12 торговых точек размером 6м х 2м каждая расположены вплотную друг к другу), по западной стороне - 1,85 м и 2,3 м (2 торговых точки размером 6м х 2м и 4м х 1,7 м соответственно), расстояние между которыми 2,3 м, по южной стороне торговые точки расположены на расстоянии 4,18 м.

Кроме того, зафиксировано, что по западной стороне имеется проезд, ширина проезда между торговыми точками составляет 4,67 м и 4,6 м, с северной стороны ширина проезда между торговыми точками составляет 5,5 м.

В протоколе нашло отражение, что производилось фотографирование; к протоколу составлена схема и фототаблица.

22.04.2011 Отделом надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов Управления надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике Обществу с ограниченной ответственностью Торговый комплекс "Центральный рынок" выдано предписание N 199/1/1-1, которым предписано устранить в срок до 25.05.2011 нарушение обязательных требований пожарной безопасности, выразившееся в том, что расстояние от торговых киосков ООО ТК "Центральный рынок" до здания торгового павильона Дядича А.Н. составляет менее 10 метров, что не соответствует требованиям СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденных Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N78.

Основанием для вынесения в адрес ООО ТК "Центральный рынок" предписания N 199/1/1-1 от 22.04.2011 г.., как следует из его содержания, послужили нарушения обществом обязательных требований пожарной безопасности, выявленные государственными инспекторами Удмуртской Республики по пожарному надзору Карабаевым С.В. и Дзюиным А.Р. 10 марта 2011 г.. при выходе на место размещения торговых киосков ООО ТК "Центральный рынок" и торгового павильона ИП Дядич А.Н. при проведении проверки по жалобе последнего.

Не согласившись с предписанием, заявитель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого предписания.

Суд апелляционной инстанции данные выводы суда первой инстанции находит ошибочными, основанными на недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными.

В соответствии со ст.198 и ст.200 АПК РФ при оспаривании ненормативного правового акта должностного лица органа государственного контроля (надзора) арбитражный суд устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у лица, принявшего оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, юридически значимыми обстоятельствами для разрешения заявленных требований по настоящему делу являются установление полномочий у заинтересованного лица на вынесение оспариваемого предписания, доказанность указанных в предписании нарушений требований законодательства, подлежащих устранению, исполнимость данного требования органа надзорной деятельности, соблюдение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Анализ содержания оспариваемого ненормативного правового акта и представленных в материалы дела доказательств позволяет суду апелляционной инстанции сделать следующие выводы.

Оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом в соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 г.. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Нарушение, подлежащее устранению, выразилось в размещении торговых киосков общества до здания торгового павильона Дядича А.Н. менее установленной нормы 10 метров, что, по мнению органа надзорной деятельности по пожарной безопасности, явилось нарушением СНиП 2.07.01-89* приложение 1*. При этом административный орган руководствовался положениями ч.1 ст.151 Федерального закона от 22.07.2008 г.. N 123, определениями терминов и понятий в области внутренней торговли, систематизированных в ГОСТе Р 51303-99.

В соответствии с частью 1 статьи 151 Федерального закона Российской Федерации от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона.

ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения", утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 11.08.1999 N 242-ст, устанавливает термины и определения основных понятий в области внутренней торговли, в соответствии с которым мелкорозничной (торговой) сетью является торговая сеть, осуществляющая розничную торговлю через павильоны, киоски, палатки, а также передвижные средства развозной и разносной торговли.

Под павильоном следует считать оборудованное строение, имеющее торговый зал и помещения для хранения товарного запаса, рассчитанное на одно или несколько рабочих мест.

Под киоском следует считать оснащенное торговым оборудованием строение, не имеющее торгового зала и помещений для хранения товаров, рассчитанное на одно рабочее место продавца, на площади которого хранится товарный запас.

В отличие от данных стационарных объектов для осуществления торговли могут быть использованы легко возводимые сборно-разборные конструкции, оснащенные прилавком, не имеющие торгового зала и помещений для хранения товаров, рассчитанные на одно или несколько рабочих мест продавца, на площади которых размещен товарный запас на один день торговли, именуемые палатками.

К передвижным средствам развозной и разносной торговли относятся торговые автоматы, автолавки, автомагазины, тележки, лотки, корзины и иные специальные приспособления.

Принимая во внимание, что строение, в котором осуществляет торговую деятельность ИП Дядич А.Н., является торговым павильоном третьей степени огнестойкости, а спорные объекты, расположенные в непосредственной близости с павильоном, квалифицированы административным органом как киоски, степень огнестойкости которых нормативно не регламентируется, орган пожарного надзора, руководствуясь СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" приложение 1*, усмотрел нарушение установленных норм противопожарного расстояния между спорными торговыми объектами, которое должно быть не менее 10 метров.

Суд первой инстанции согласился с правовым обоснованием органа надзорной деятельности по оспариваемому предписанию.

Между тем, по мнению суда апелляционной инстанции, судом не учтено следующее.

Отношения, связанные с организацией розничных рынков, регулируются Федеральным законом от 30.12.2006 N 271-ФЗ (ред. от 01.07.2011) "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (статья 1 ФЗ).

В соответствии с положениями указанного Федерального закона (далее - Закон о розничных рынках) в целях организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке управляющей рынком компанией разрабатывается и утверждается схема размещения торговых мест, а также обеспечивается их предоставление в порядке, установленном данным Федеральным законом (пункт 1 часть 1 статьи 14), разрабатывается и по согласованию с органами, уполномоченными на осуществления контроля за обеспечением пожарной безопасности и охраной общественного порядка, утверждается паспорт безопасности, подтверждающий соответствие рынка установленным законодательством Российской Федерации требованиям безопасности (пункт 3 части 1 статьи 14).

Торговые места в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона о розничных рынках размещаются на основе схемы, которая разрабатывается и утверждается управляющей рынком компанией по согласованию с органами, уполномоченными на осуществление контроля за обеспечением пожарной безопасности.

В соответствии с определениями основных понятий, используемых в настоящем Федеральном законе, торговое место - место на рынке (в том числе павильон, киоск, палатка, лоток), специально оборудованное и отведенное управляющей рынком компанией, используемое для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) и отвечающее требованиям, установленным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится рынок, и управляющей рынком компанией (статья 3).

Требования к содержанию рынка, осуществляемому управляющей рынком компанией, в том числе к выполнению требований законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности, содержатся в статье 13 данного Федерального закона.

Из материалов дела следует, что ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" с 18.06.2007 г.. является управляющей рынком компанией (обор. л.д.115), управляющей рынком компанией 24.08.2007 г.. утвержден разработанный и согласованный с ОГПН г.Глазова и Глазовского района паспорт безопасности розничного рынка (л.д.115-117). При сопоставлении данных по реконструкции торговых павильонов "Торговый ряд - П" и данных паспорта безопасности по плану эвакуации торговый ряд 2 занимает спорный торговый павильон, в непосредственной близости с которым расположены торговый ряд 3 и два торговых ряда А.

Техническое обоснование территориальной организации пешеходных и транспортных потоков и расстановки нестационарных торговых точек на территории ООО ТК "Центральный рынок", выполненное и утвержденное руководителем Глазовской АПМ ГУП УР ПИ "Удмурткоммунпроект", свидетельствует о размещении по состоянию на 15.01.2008 г.. палаток и киосков в соответствии с действующими нормами и правилами пожарной безопасности (л.д.121-126).

При проведении осмотра спорных торговых мест на территории рынка в связи с рассмотрением жалобы ИП Дядич А.Н. 10.03.2011 г.. и 25.03.2011 г.. орган надзорной деятельности по пожарной безопасности усмотрел отступления от нормативов противопожарных расстояний между торговым павильоном и киосками. Квалифицированные органом надзорной деятельности спорные объекты как киоски заявитель считает их лотками, в обоснование чего представил в материалы дела копии договора купли-продажи от 05.10.2005 г.. (л.д.94), накладных, счета-фактуры, датированных 1998 г.. (л.д.119-120).

Противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями согласно статье 69 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон) определяются в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности (ст. 29 Закона) в соответствии с таблицей 11 приложения к указанному Федеральному закону.

Размещение временных построек, ларьков, киосков, навесов и других подобных строений должно осуществляться в соответствии с требованиями, установленными в таблице 11 приложения к Федеральному закону N 123-ФЗ (часть 12 статьи 69).

В соответствии с данными таблицы 11 приложения к Закону минимальные противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями 6 м, 8 м, 10 м, 12 м, 15 м определяются в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности объектов.

Согласно статье 2 Закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" степень огнестойкости зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков - классификационная характеристика зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков, определяемая пределами огнестойкости конструкций, применяемых для строительства указанных зданий, сооружений, строений и отсеков (п. 44), а противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - нормированное расстояние между зданиями, строениями и (или) сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара (п. 36).

Согласно положениям статьи 30 Закона здания, сооружения, строения и пожарные отсеки по степени огнестойкости подразделяются на здания, сооружения, строения и пожарные отсеки I, II, III, IV и V степеней огнестойкости. Порядок определения степени огнестойкости зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков устанавливается статьей 87 названного закона.

При проведении проверки органом надзорной деятельности по пожарной безопасности степень огнестойкости и класс конструктивной пожарной опасности спорных объектов в целях определения минимального противопожарного расстояния между ними не выяснялись и не устанавливались.

Более того, административный орган не отразил документально характеристики спорных торговых объектов.

Оспариваемое предписание содержит лишь указание, что 10 марта 2011 г.. производился выход на место размещения торговых киосков ООО ТК "Центральный рынок" и торгового павильона ИП Дядич А.Н. при проведении проверки по жалобе последнего.

Описание спорных объектов торговли и место их расположения предписание не содержит.

Предписание не содержит указание на обстоятельства, послужившие для вывода административного органа о нарушении ООО ТК "Центральный рынок" обязательных требований пожарной безопасности, выявленные государственными инспекторами Удмуртской Республики по пожарному надзору Карабаевым С.В. и Дзюиным А.Р. 10 марта 2011 г.. при выходе на место размещения спорных объектов.

Протокол осмотра территории, составленный в порядке статей 23.34, 27.8, 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях 25.03.2011 г.., также не содержит описание характеристик объектов торговли, содержит лишь указание на торговые точки.

Доказательства, представленные в материалы дела, а именно: акт экспертизы от 27.04.2007 г.. (л.д.74), заключение архитектурно-строительной экспертизы от 29.08.2008 г.. (л.д.75-85), не могут быть приняты в подтверждение вида объектов для осуществления торговли. Объекты не могут быть соотнесены по временному периоду (экспертизы проведены в 2007 г.. и 2008 г.., предписание же вынесено по результатам проверки жалобы 10.03.2011 г..) и не могут быть идентифицированы, поскольку предписание и протокол осмотра не содержат описание объектов, в связи с чем невозможно установить, являлись ли предметом экспертизы те же самые объекты, которые были исследованы при осмотре 10 и 25 марта 2011 г.., либо были произведены какие-либо конструктивные изменения строений и сооружений за данный промежуток времени. Приложение к протоколу в виде фототаблицы недостатки протокола не устраняет.

Противопожарные требования СНиП 2.07.01-89, которые приведены органом надзорной деятельности по пожарной безопасности в качестве обоснования нормативного расстояния, также содержат показатели определения расстояния в зависимости от степени огнестойкости здания, от которого следует определять расстояние, и степени огнестойкости зданий, до которых следует определять расстояние.

Правовое обоснование применения СНиП 2.07.01-89 и определения нормативного минимального противопожарного расстояния не менее 10 м как относительно конструктивных характеристик спорных объектов, так и относительно существующих требований действующего Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 г.., заинтересованным лицом не представлено.

При данных обстоятельствах нельзя признать соответствующим требованиям действующего законодательства и не нарушающим права и законные интересы заявителя оспариваемое предписание, что влечет признание его недействительным.

Относительно соблюдения процедуры вынесения оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, не усматривает оснований для признания их ошибочными. Действующим законодательством не содержится запрета на вынесение органом надзорной деятельности предписания об устранении нарушений закона, выявленных в результате мероприятий, проведенных в рамках КоАП РФ, при обнаружении признаков административного правонарушения, на которые указаны в жалобе гражданина.

Соответствующие доводы апеллятора о допущенных заинтересованным лицом нарушениях при проведении проверки подлежат отклонению.

Также суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что для разрешения настоящего спора решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 07.06.2011 по делу N А71-3184/11 преюдициального значения не имеет.

В связи с удовлетворением заявленных требований в соответствии со ст. 110 АПК РФ государственная пошлина по заявлению и апелляционной жалобе подлежит взысканию с Управления надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике в пользу заявителя в сумме 3000 (три тысячи) рублей.

Излишне уплаченная госпошлина в размере 1000 руб. в силу ст.ст.333.21, 333.40 Налогового кодекса РФ подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч.1-2 ст.270 ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22 июля 2011 года по делу N А71-4622/2011 отменить.

Признать предписание Отдела надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов Управления надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике от 22.04.2011 N 199/1/1-1 недействительным.

Возвратить ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" г.Глазов из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению N 107 от 22.08.2011 госпошлину в размере 1000 (одна тысяча) рублей.

Взыскать с Управления надзорной деятельности МЧС РФ по Удмуртской Республике в пользу ООО Торговый комплекс "Центральный рынок" г.Глазов 3000 (три тысячи) рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины при подаче заявления и апелляционной жалобы по платежным поручениям N 54 от 29.04.2011 и N 107 от 22.08.2011.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

С.П.Осипова Е.Е.Васева