Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2011 г. N 13АП-15430/11

г. Санкт-Петербург

26 октября 2011 г.

Дело N А21-2518/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 октября 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей И.Б. Лопато, А.Б.Семеновой

при ведении протокола судебного заседания: Ж.А.Алыбиной

при участии:

от истца (заявителя): не явился (извещен)

от ответчика (должника): не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15430/2011) ООО "СТИЛЬ-проект" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 13.07.2011 по делу N А21-2518/2011 (судья Мялкина А.В.), принятое

по иску (заявлению) ООО "СТИЛЬ-проект"

к Балтийскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

о признании недействительными акта проверки N 02-Л от 18.03.2011 и предписания N 02 от 18.03.2011

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "СТИЛЬ-проект" (ОГРН 1043902804000, место нахождения: 236016, г. Калининград, ул. А.Невского, 36В) (далее - ООО "СТИЛЬ-проект", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением к Балтийскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (ОГРН 1083925027658; место нахождения: 236016, г. Калининград, ул. Клиническая, д. 19) (далее - Балтийское управление Росохранкультуры, Управление) о признании недействительными акта проверки N 02-Л от 18.03.2011 и предписания N 02 от 18.03.2011.

Решением суда от 13.07.2011 в удовлетворении заявления общества о признании недействительным предписания N 02 от 18.03.2011 отказано; производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки N 02-Л от 18.03.2011 прекращено.

В апелляционной жалобе ООО "СТИЛЬ-проект" просит решение суда от 13.07.2011 отменить как вынесенное с нарушениями норм материального права и действующей правоприменительной практики. В обоснование доводов жалобы общество ссылается на то, что Указом Президента Российской Федерации от 08.02.2011 N 155 "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации" упразднена Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Следовательно, по мнению подателя жалобы, с момента издания Указа Президента РФ от 08.02.2011 N 155 у Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и ее территориальных органов отсутствуют полномочия по осуществлению деятельности в области контроля и надзора за соблюдением требований при осуществлении деятельности в области проектных, научно-исследовательских и изыскательских работ по реставрации, в том числе полномочия на проведение проверки соблюдения лицензионных требований. Податель жалобы считает неправомерными ссылки суда на пункт 5 Указа Президента РФ от 08.02.2011 N 155, а также пункт 2 Постановления Правительства РФ от 15.04.2011 N 657-р.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Балтийского управления Росохранкультуры от 16.02.2011 N 07 в период с 21.02.2011 по 18.03.2011 в отношении ООО "СТИЛЬ-проект" проведена плановая документарная проверка соблюдения обществом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по реставрации. С целью проведения проверки у общества запрошены необходимые документы (том 1 л.д. 47, 50-51), которые обществом представлены не были.

По результатам проверки Управлением составлен акт N 02-Л от 18.03.2011, в котором зафиксирован факт нарушения ООО "СТИЛЬ-проект" статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

18.03.2011 Управлением выдано предписание N 02 об устранении выявленных нарушений, которым обществу предписано представить в срок до 13.04.2011 на рассмотрение в Управление документы в соответствии с распоряжением Балтийского управления Росохранкультуры от 16.02.2011 N 7.

Полагая незаконными вынесенные Управлением акт проверки от 18.03.2011 N 02-Л и предписание от 18.03.2011 N 02, в связи с отсутствием у Балтийского управления Росохранкультуры полномочий на проведение проверки и истребование необходимых для проверки документов, ООО "СТИЛЬ-проект" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы общества и отмены решения суда в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) настоящий федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу части 1 статьи 4 Закона N 294-ФЗ определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 407 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Положение N 407), согласно пункту 1 которого Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны культурного наследия, осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав.

Пунктом 5.2.4 Положения N 407 к полномочиям Росохранкультуры отнесено лицензирование деятельности (в том числе, контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований) по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Согласно пункту 4 Положения N 407 Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с Положением о Балтийском территориальном управлении Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденным приказом Росохранкультуры от 02.09.2008 N 27, Балтийское управление Росохранкультуры является региональным территориальным органом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, осуществляющим функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности (пункт 1 Положения). К полномочиям Балтийского управления Росохранкультуры отнесено, в том числе, осуществление контроля за соблюдениями лицензиатами лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по реставрации объектов культурного наследия, памятников культуры и истории (пункт 6.1.8 Положения).

Доводы подателя жалобы о том, что с момента издания Указа Президента РФ от 08.02.2011 N 155 у Балтийского управления Росохранкультуры отсутствуют полномочия по осуществлению деятельности в области контроля и надзора за соблюдением требований при осуществлении деятельности в области проектных, научно-исследовательских и изыскательских работ по реставрации, в том числе полномочия на проведение проверки соблюдения лицензионных требований, правомерно отклонены судом первой инстанции.

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 08.02.2011 N 155 "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации" (далее - Указ N 155) упразднена Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области культурного наследия. Функции Росохранкультуры переданы Министерству культуры Российской Федерации, которое также является правопреемником Росохранкультуры, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Согласно пункту 5 Указа N 155 Правительству Российской Федерации поручено принять необходимые меры по реализации настоящего Указа и привести свои акты в соответствие с настоящим Указом.

Таким образом, Указом Президента РФ от 08.02.2011 N 155 принято решение об упразднении (преобразовании) федеральных органов исполнительной власти и обозначен круг мероприятий, необходимых для реализации данного решения.

Как правомерно указал суд первой инстанции, по смыслу положений Указа N 155 упразднение Росохранкультуры не означает немедленного прекращения ее полномочий и полномочий ее территориальных органов со дня вступления в силу соответствующего акта Президента Российской Федерации. Упразднение государственных структур связано с осуществлением комплексных мероприятий организационного характера по распределению функций упраздняемых структур, проведением ликвидационных мероприятий, подготовкой и принятием соответствующей нормативной базы.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 08.02.2011 N 155 Правительством Российской Федерации издано распоряжение от 15.04.2011 N 657-р "О проведении ликвидационных мероприятий в отношении упраздненной Росохранкультуры" (далее - Распоряжение N 657-р), в соответствии с которым Министерство культуры Российской Федерации определено федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение ликвидационных мероприятий в отношении упраздненной Росохранкультуры. В соответствии с пунктом 2 Распоряжения N 657-р работники упраздненной Росохранкультруы продолжают выполнять возложенные на них обязанности до высвобождения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях приведения актов Правительства Российской Федерации в соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 08.02.2011 N 155 Правительством РФ принято Постановление от 18.05.2011 N 399 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 399, вступило в силу 07.06.2011), в соответствии с которым ряд полномочий Росохранкультуры передан Министерству культуры Российской Федерации. В частности Министерство культуры Российской Федерации наделено полномочиями по лицензированию деятельности по реставрации объектов культурного наследия, а соответственно по осуществлению государственного контроля в указанной сфере (пунктом 4 Постановления N 399 внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", наименование раздела "Росохранкультура" перечня федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, изменено на "Минкультуры России").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590 утверждено Положение о Министерстве культуры Российской Федерации, в соответствии с которым на Министерство культуры Российской Федерации возложено осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований при осуществлении деятельности по реставрации культурного наследия, памятников истории и культуры (пункт 5.4.10.4 Положения). Указанным постановлением также признано утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 407 "О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия".

Таким образом, до момента передачи Министерству культуры Российской Федерации полномочий по лицензированию деятельности по реставрации объектов культурного наследия, а соответственно и осуществлению государственного контроля в указанной сфере, указанные полномочия осуществлялись Росохранкультурой и ее территориальными органами, что согласуется с принципом непрерывности осуществления исполнительной власти во времени.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Балтийское управление Росохранкультуры являлось на момент проведения проверки (с 21.02.2011 по 18.03.2011) органом, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по реставрации объектов культурного наследия, и имело право с целью осуществления контроля в соответствии с Законом 294-ФЗ проводить соответствующие проверки.

В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона N 294-ФЗ при проведении документарной проверки в случае, если сведения, содержащиеся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.

В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы (часть 5 статьи 11 Закона N 264-ФЗ).

Порядок организации проверок установлено статьей 14 Закона N 294-ФЗ.

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 1 статьи 14).

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах (статья 16 Закона N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Как следует из материалов дела, руководителем Балтийского управления Росохранкультуры с целью реализации плана работы на 2011 год вынесено распоряжение от 16.02.2011 N 07 о проведении в отношении ООО "СТИЛЬ-проект" плановой документарной проверки соблюдения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, при осуществлении деятельности по реставрации. В распоряжении о проведении проверки от 16.02.2011 N 07 указаны все предусмотренные частью 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ требования и реквизиты, к распоряжению приложен перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проверки, на 1 листе (том 1 л.д. 44-46). Распоряжение с приложением было получено обществом 16.02.2011 (том 1 л.д.47).

17.02.2011 общество направило в адрес Управления письмо, в котором указало на отсутствие у Управления полномочий на проведение проверки (том 1 л.д.49).

Письмом от 01.03.2011 N 64 Управление повторно обратилось к обществу с запросом о представлении необходимых для проведения проверки документов (том 1 л.д.50-51).

В ответ на письмо от 01.03.2011 N 64 общество вновь указало на отсутствие у Управления полномочий на проведение проверки и истребование документов, сославшись на Указ Президента РФ от 08.02.2011 N 155. Истребование Управлением документы (согласно приложению к распоряжению от 16.02.2011N 07) обществом представлены не были. Данное обстоятельство заявителем не отрицается.

При таких обстоятельствах Балтийское управление Росохранкультуры правомерно в соответствии со статьей 16 Закона N 294-ФЗ составило акт проверки, в котором зафиксировало нарушение обществом требований статьи 11 Закона N 294-ФЗ и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 264-ФЗ выдало обществу предписание от 18.03.2011 N 02 об устранении выявленных нарушений.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требования общества о признании недействительным предписания Балтийского управления Росохранкультуры от 18.03.2011 N 02.

Суд также правомерно прекратил производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки от 18.03.2011 N 2-Л на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку оспариваемый обществом акт проверки не отвечает требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде (акт проверки от 18.03.2011 N 2-Л лишь фиксирует результаты проверки деятельности общества, при этом признаки властно-распорядительного характера в данном акте отсутствуют).

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом первой инстанции не допущено, поэтому оснований для удовлетворения апелляционной жалобы общества и отмены решения суда от 13.07.2011 не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 13 июля 2011 года по делу N А21-2518/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СТИЛЬ-проект" - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова