Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2011 г. N 12АП-7602/11

г. Саратов

Дело N А57-1390/2011 "27" октября 2011 года

Резолютивная часть постановления объявлена "20" октября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен "27" октября 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Александровой Л.Б., Веряскиной С.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кутилиной Н.А.,

при участии в судебном заседании представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" Лукьяновой Е.А., действующей по доверенности N 01-4/19 от 22.10.2010, представителя Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области Мазуровой Г.И., действующей по доверенности N 8848 от 30.12.2010, представителя Государственного автономного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" Матвеевой Е.Г., действующей по доверенности N 02-05/366 от 20.05.2011, представителя администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области Седякиной Г.Ю., действующей по доверенности N 01-04-02-04/37 от 07.09.2011, представителя муниципального унитарного производственного предприятия "Саратовгорэлектротранс" Нефедовой Ю.А., действующей по доверенности N 73/2011 от 07.06.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 12 августа 2011 года по делу N А57-1390/2011 (судья Топоров А.В.)

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов)

заинтересованные лица: Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (г. Саратов), Государственное автономное учреждение Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" (г. Саратов), муниципальное учреждение "Транспортное управление" (г. Саратов), администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области (Саратовская область, г.Энгельс), муниципальное унитарное производственное предприятие "Саратовгорэлектротранс" (г.Саратов), открытое акционерное общество "Автоколонна N 40" (Саратовская область, п. Пробуждение), общество с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс-Сервис" (Саратовская область, г. Энгельс), открытое акционерное общество "Саратовский автобусный парк" (г. Саратов)

о признании незаконными действий, об обязании внести изменения в схемы движения автобусов межмуниципального сообщения,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация МО "Город Саратов", заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, выразившихся в отказе по принятию предложений органа местного самоуправления - администрации МО "Город Саратов" о внесении изменений в схемы движения маршрутов регулярных межмуниципальных перевозок пассажиров, следующих по ул. Московской в направлении "Энгельс-Саратов-Энгельс", и обязании Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области внести изменения в схемы движения автобусов межмуниципального сообщения маршрутов N 246, 274 Б, 282 Б, 284 А, 284 Б, 284 К в виде переноса их движения по следующей схеме: пл. Славянская - по ул. Соколовая, по ул. Вольская до ул. Кутякова, по ул. Кутякова до ул. Ст. Разина, по ул. Ст. Разина до ул. Б.Казачья, по ул. Б. Казачья до Железнодорожного вокзала (магазин Архипелаг).

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 12 августа 2011 года в удовлетворении заявления администрация МО "Город Саратов" отказано.

Администрация МО "Город Саратов", не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы настаивает на том, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области незаконно отклонило предложение администрации МО "Город Саратов" по изменению схемы движения автобусов межмуниципального сообщения, следующих по маршрутам N 246, 274 Б, 282 Б, 284 А, 284 Б, 284 К "Энгельс-Саратов-Энгельс". По мнению администрации МО "Город Саратов", обязательность для Министерства принятия предложений органов местного самоуправления обусловлена Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", являющимся действующим нормативным правовым актом, согласно которому изменение маршрута производится на основании акта комиссии, созданной по согласованию с местными Советами народных депутатов (администрацией муниципального образования "Город Саратов"). Администрация МО "Город Саратов" считает, что ввиду несогласованности схем движения регулярных межмуниципальных перевозок, следующих по ул. Московской в направлении "Энгельс-Саратов-Энгельс", с администрацией МО "Город Саратов" происходят нарушения в расписании движения городских регулярных маршрутов и снижение маршрутных скоростей движения транспортных средств, поскольку вышеперечисленные межмуниципальные автобусные маршруты на 100% дублируют регулярный городской троллейбусный маршрут N 1, на 75% дублирует троллейбусный маршрут N 5 и автобусный маршрут N 11. Данные обстоятельства негативно сказываются на пропускной способности улицы, вызывают нарекание пассажиров на качество транспортного обслуживания и причиняют ущерб бюджету муниципального образования путем выпадения доходов МУПП "Саратовгорэлектротранс" и дополнительных расходов, связанных с ремонтными работами дорожного покрытия. Кроме того, податель жалобы отмечает, что существующие схемы движения спорных маршрутов регулярных перевозок не соответствуют Генеральному плану города Саратова.

В судебном заседании представитель администрации МО "Город Саратов" поддержал правовую позицию, изложенную в апелляционной жалобе, дал аналогичные пояснения.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, Государственное автономное учреждение Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых возражают против доводов апелляционной жалобы, просят обжалуемый судебный акт оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, Государственного автономного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" поддержали правовую позицию, изложенную в отзывах на апелляционную жалобу, дали аналогичные пояснения.

Муниципальное учреждение "Транспортное управление", администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области, муниципальное унитарное производственное предприятие "Саратовгорэлектротранс", открытое акционерное общество "Автоколонна N 40", общество с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс-Сервис", открытое акционерное общество "Саратовский автобусный парк" письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании представитель администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель муниципального унитарного производственного предприятия "Саратовгорэлектротранс" поддержал правовую позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители муниципального учреждения "Транспортное управление" открытого акционерного общества "Автоколонна N 40", общества с ограниченной ответственностью "Транс-Экспресс-Сервис", открытого акционерного общества "Саратовский автобусный парк" в судебное заседание не явились. О времени и месте рассмотрения дела указанные лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается наличием в материалах дела уведомлений N 98543 5, N 98532 1, N 98533 8, N 98529 1, N 98530 7 о вручении корреспонденции адресатам.

Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 24.09.2011. Указанные лица имели реальную возможность явиться в суд либо обеспечить явку представителей в судебное заседание либо известить суд о причинах неявки.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении указанных лиц о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав представителей администрации МО "Город Саратов", Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, Государственного автономного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области и муниципального унитарного производственного предприятия "Саратовгорэлектротранс", изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, администрация МО "Город Саратов" обратилась в Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области с предложением, изложенным в письме от 01.10.2010 N 01 -0208/1345, по внесению изменений в схемы движения автобусных межмуниципальных маршрутов N 246, 274Б, 282Б, 284А, 284Б, 284К путем согласования с администрацией МО "Город Саратов" в срок до 15.11.2010 новых схем движения указанных маршрутов путем переноса их движения с улицы Московской на улицу им Кутякова И.С. и улицу Соколовую.

Рассмотрев предложение администрации МО "Город Саратов", Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области письмом от 08.11.2010 N 7244 отклонило вышеуказанное предложение, в обоснование чего указало, что изменение схем движения межмуниципальных маршрутов создаст значительные неудобства для пассажиров, вызовет их справедливые жалобы и не приведет к улучшению состояния дорожного покрытия и экологической обстановки, в связи с незначительной долей автобусов межмуниципального сообщения в общем потоке.

Администрация МО "Город Саратов", не согласившись с данным отказом, оспорила его в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции установил отсутствие нарушений Министерством транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области при рассмотрении предложений заявителя в письме от 01.10.2010 N 01-02-08/1345 требований действующего законодательства, а также прав и законных интересов последнего.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

Настоящий спор рассмотрен судом первой инстанции по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу положений статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для удовлетворения заявления о признании недействительным действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц в силу норм процессуального закона необходимо одновременное наступление двух условий:

- не соответствие оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемое действие (бездействие) должно нарушать права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Таким образом, принимая решение, суд определяет, какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам.

Суд первой инстанции правомерно руководствовался нормами Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), Закона Саратовской области от 07.03.2006 N 22-ЗСО "Об организации обслуживания населения пассажирским транспортом на территории Саратовской области".

Решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

На основании пункта 3 Положения о министерстве транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 30.10.2009 N 540-П (далее - Положение) Министерство осуществляет организацию транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении, функции в сфере управления и развития дорожного комплекса области, а также финансирование расходов по производству работ в дорожном комплексе.

Основными функциями, необходимыми для реализации Министерством возложенных задач, являются в том числе осуществление в пределах своей компетенции открытия, изменения, закрытия автобусных маршрутов регулярных перевозок пригородных и межмуниципальных перевозок (абзац 4 пункта 10 Положения).

Исходя из вышеизложенных норм права, верным является вывод суда первой инстанции о том, что Министерство является уполномоченным органом исполнительной власти Саратовской области по принятию решений по вопросам внесения изменений в схемы движения маршрутов регулярных межмуниципальных перевозок на территории Саратовской области.

Правоотношения в сфере организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом пригородного и межмуниципального сообщении на территории Саратовской области урегулированы Законом Саратовской области N 22-ЗСО.

Пунктом 1 статьи 4 Закона Саратовской области N 22-ЗСО установлено, что изменение маршрутов регулярных перевозок пригородных и межмуниципальных перевозок производятся с учетом предложений граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления, перевозчиков органом исполнительной власти области по управлению транспортом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Саратовской области N 22-ЗСО при решении вопроса об открытии, изменении, о закрытии маршрутов регулярных перевозок органом исполнительной власти области по управлению транспортом проводится оценка соответствия технического состояния автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений требованиям безопасности движения, а также исследуется интенсивность пассажиропотока, определяются оптимальное количество единиц и категория транспортных средств, необходимых для эффективного и безопасного транспортного обслуживания населения на маршруте регулярных перевозок.

В случае необходимости органом исполнительной власти области по управлению транспортом в заинтересованные государственные органы, органы местного самоуправления и организации могут направляться предложения о проведении неотложных и перспективных мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно-транспортных происшествий на маршруте регулярных перевозок.

Условия для принятия решения об открытии (изменении, закрытии) маршрута регулярных перевозок закреплены пунктом 3 статьи 4 Закона Саратовской области N 22-ЗСО.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона Саратовской области N 22-ЗСО схема, расписание движения транспортных средств, размещение остановочных пунктов на маршрутах регулярных перевозок определяются организатором перевозок с учетом мнений органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, на территории которых маршрутом предусмотрена посадка-высадка пассажиров.

Вывод суда первой инстанции о том, что действующим законодательством не предусмотрено обязательное для Министерства принятие условий предложений граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления и перевозчиков, не противоречит положениям Закона Саратовской области N 22-ЗСО и нормам федерального законодательства.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что обязательность для министерства принятия предложений органов местного самоуправления обусловлена Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", являющимся действующим нормативным правовым актом, согласно которому изменение маршрута производится на основании акта комиссии, созданной по согласованию с местными Советами народных депутатов (администрацией МО "Город Саратов"), несостоятельна и подлежит отклонению, поскольку в данном нормативном правовом акте также не содержится положений об обязательности принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложений граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления и перевозчиков, в том числе и о внесении изменений в схемы движения автобусных межмуниципальных маршрутов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что ввиду несогласованности схем движения регулярных межмуниципальных перевозок, следующих по ул. Московской в направлении "Энгельс-Саратов-Энгельс", с администрацией МО "Город Саратов" происходят нарушения в расписании движения городских регулярных маршрутов и снижение маршрутных скоростей движения транспортных средств, поскольку вышеперечисленные межмуниципальные автобусные маршруты на 100% дублируют регулярный городской троллейбусный маршрут N 1, на 75% дублирует троллейбусный маршрут N 5 и автобусный маршрут N 11, что негативно сказывается на пропускной способности улицы, вызывает нарекание пассажиров на качество транспортного обслуживания и причиняет ущерб бюджету муниципального образования путем выпадения доходов МУПП "Саратовгорэлектротранс" и дополнительных расходов, связанных с ремонтными работами дорожного покрытия были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно не приняты.

Как верно указал суд первой инстанции, вышеприведённые доводы не подлежат оценке, поскольку предметом судебного разбирательства является проверка законности действий Министерства, выразившихся в отказе по принятию предложений органа местного самоуправления - администрации МО "Город Саратов" о внесении изменений в схемы движения маршрутов регулярных межмуниципальных перевозок пассажиров, а не вопросы о законности и обоснованности установления действующих схем движения маршрутов.

Судом первой инстанции установлено и не опровергнуто администрацией МО "Города Саратов", что Министерством транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области в рамках своих полномочий было принято и рассмотрено предложение администрации МО "Города Саратов", дан мотивированный ответ об отказе во внесении изменений в схемы движения маршрутов регулярных межмуниципальных перевозок пассажиров, следующих по ул. Московской в направлении "Энгельс-Саратов-Энгельс".

В ходе судебного разбирательства заявителем не представлено судам первой и апелляционной инстанций доказательств не соответствия отказа Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области в принятии предложений органа местного самоуправления - администрации МО "Город Саратов" о внесении изменений в схемы движения автобусных межмуниципальных маршрутов требованиям действующего законодательства и нарушения таким отказом прав и законных интересов заявителя.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявления администрации МО "Город Саратов".

Суд апелляционной инстанции считает, что, разрешая спор, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

Апелляционная жалоба администрации МО "Город Саратов" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 12 августа 2011 года по делу N А57-1390/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Саратовской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

Л.Б. Александрова С.Г. Веряскина