Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2011 г. N 12АП-8200/11

г. Саратов

07 ноября 2011 г.

Дело N А12-8618/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 ноября 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Акимовой М.А., Жевак И.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малковой С.Е.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Волгоградской области (г. Волгоград) на решение арбитражного суда Волгоградской области от 09 августа 2011 года по делу N А12-8618/2011 (судья Пономарев А.В.)

по заявлению администрации Волгограда (г. Волгоград)

к Главному управлению МЧС России по Волгоградской области (г. Волгоград)

заинтересованные лица:

УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области (г. Волгоград),

Отдел надзорной деятельности г. Волгограда УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области (г. Волгоград),

главный государственный инспектор г. Волгограда по пожарному надзору Чеботарев И.Л. (г. Волгоград)

о признании незаконным и отмене постановления N 23/514791 по делу об административном правонарушении от 16 мая 2011 года и недействительным представления N 23 от 16 мая 2011 года

УСТАНОВИЛ

Администрация Волгограда обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления ГУ МЧС России по Волгоградской области N 23/514791 по делу об административном правонарушении от 16 мая 2011 г., в соответствии с которым администрация привлечена к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, и ей назначено административное наказание в виде штрафа в сумме 10 000 рублей. Администрация Волгограда также просила признать недействительным представление ГУ МЧС России по Волгоградской области N 23 от 16 мая 2011 года об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 09 августа 2011 года заявление администрации Волгограда было удовлетворено. Суд признал незаконным и отменил постановление от 16.05.2011 г. N 23/514791 ГУ МЧС России по Волгоградской области о привлечении к административной ответственности администрации Волгограда по ч.1 ст.20.4 КоАП РФ; признал недействительным представление от 16.05.2011 г. N 23 ГУ МЧС России по Волгоградской области об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Административный орган, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились. О времени и месте рассмотрения дела указанные лица извещены надлежащим образом, о чем в материалах дела имеются почтовые уведомления N N 90679, 90680, 90681, 90682 о вручении почтовых отправлений администрации, административному органу и заинтересованным лицам 17 и 18 октября 2011 г. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание, либо известить суд о причинах неявки. В соответствии с ч. 3 ст. 156 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд праве рассмотреть дело в их отсутствии.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствии администрации, административного органа и заинтересованных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, с 04 по 28 апреля 2011 года отделом надзорной деятельности по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области на основании распоряжения главного государственного инспектора г. Волгограда по пожарному надзору И.Л. Чеботарева N 10 от 23 марта 2011 года была проведена выездная проверка Администрации Волгограда по вопросам соблюдения обязательных требований противопожарной безопасности.

В ходе проверки были обнаружены следующие нарушения требований норм и правил пожарной безопасности, предусмотренных в Российской Федерации:

- не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах здания и сооружения в х. Каменный Буерак, о. Сарпинский, МУ ГОЦ для детей и молодежи "Орленок" городского округа город-герой Волгоград (не выполнены противопожарные разрывы от лесных насаждений) - п.п. 3, 112 ППБ 01-03, п. 15 статьи 69 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 г.;

- не обеспечен источниками наружного противопожарного водоснабжения: х. Каменный Буерак (Дзержинский район), пос. Солнечный, МОУ СОШ N 5 (Краснооктябрьский район); имеющаяся водопроводная сеть наружного противопожарного водопровода не обеспечивает требуемого расхода воды на нужды пожаротушения: пос. Солнечный (Краснооктябрьский район) - статья 68 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 г.;

- не обеспечено нормативное время прибытия первого подразделения пожарной охраны, более 10 минут: пос. Гумрак, х. Каменный Буерак (Дзержинский район), о. Сарпинский (Кировский район), пос. М.Горького, пос. Водный, пос. Майский, пос. Г.Королевой, пос. Песчанка, пос. Горный (Советский район) - пункт 1 статьи 76 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 г.;

- не обеспечен подъезд для забора воды из водоемов: пруд ост. ЖКО (Краснооктябрьский район), пруд пос. Майский, пруд пос. Г.Королевой, пруд пос. Горная Поляна (Советский район) - пункт 16 статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 г., п.п. 11, 89, 94 ППБ 01-03.

По результатам проверки 28 апреля 2011 года был составлен акт проверки N 10/513440.

05 мая 2011 года главным государственным инспектором г. Волгограда по пожарному надзору Чеботаревым И.Л. в отношении администрации Волгограда был составлен протокол об административном правонарушении N 514791.

16 мая 2011 года главным государственным инспектором г. Волгограда по пожарному надзору Чеботаревым И.Л. было принято постановление N 23/514791 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым администрация Волгограда признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей.

16 мая 2011 года главным государственным инспектором г. Волгограда по пожарному надзору Чеботаревым И.Л. вынесено представление N 23 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения

Полагая, что указанное постановление по делу об административном правонарушении и представление являются незаконными, и то, что они затрагивают интересы хозяйствующего субъекта в сфере экономической деятельности, администрация Волгограда обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное администрацией требование о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении, суд первой инстанции пришел к выводу о несоблюдении административным органом процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и нарушении порядка привлечения администрации к административной ответственности.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает указанные выводы суда первой инстанции законными и обоснованными по следующим основаниям.

В силу прямого указания части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд наряду с иными обстоятельствами, имеющими значение для дела, определяет, соблюден ли установленный порядок привлечения лица к административной ответственности.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если ходатайство оставлено без удовлетворения.

Из материалов дела следует, что в данном случае законный представитель юридического лица надлежащим образом извещён о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, что объективно подтверждено сопроводительным письмом N 4-6/216 от 11 мая 2011 г. с отметкой о его вручении администрации Волгограда 11 мая 2001 г. (л.д. 32, 33).

Однако на рассмотрение дела об административном правонарушении административным органом не был допущен представитель администрации Волгограда Ряховская Т.А., представившая доверенность N 05-ИД/49 от 17.07.2008 г.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы административного органа о том, что выданная Ряховской Т.А. доверенность является ненадлежащей, поскольку в ней отсутствует указание на представление интересов администрации как лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и по своей сути является общей судебной доверенностью.

Как указано в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 г. "О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении, с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Полномочия лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

Порядок выдачи доверенности регулируется нормами гражданского законодательства.

Как определено в части 1 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами.

В части 5 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

Как следует из материалов дела, доверенность N 05-ИД/49 от 17.07.2008 г. (сроком действия 3 года), выданная Ряховской Татьяне Александровне, предоставляет ей право представлять интересы администрации во всех правоохранительных и административных органах, в судах общей юрисдикции, арбитражных и третейских судах, а также у мировых судей с правом совершения от имени администрации Волгограда всех процессуальных действий. Отсутствие в доверенности указания на конкретные права, предоставленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, не влечет признания ее ненадлежащей в рамках дела об административном правонарушении. Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что указание в доверенности на право представления интересов администрации в правоохранительных и административных органах подразумевает под собой, что представителю предоставлено право пользоваться всеми предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях правами.

Таким образом, поскольку юридическое лицо было надлежащим образом уведомлено о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, административный орган не имел права не допускать представителя администрации Волгограда Ряховскую Т.А. с надлежащим образом оформленной доверенностью к рассмотрению дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы и пользоваться иными процессуальными правами.

Не допустив представителя администрации к рассмотрению дела об административном правонарушении, административный орган лишил возможности лица, привлекаемого к административной ответственности, воспользоваться правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе дать объяснения по поводу вменяемого правонарушения.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования администрации Волгограда о признании незаконным и отмене постановления ГУ МЧС России по Волгоградской области N 23/514791 от 16 мая 2011 г.

Удовлетворяя требование администрации Волгограда о признании недействительным представления ГУ МЧС России по Волгоградской области N 23 от 16.05.2011 г. об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, суд первой инстанции исходил из того, что оно не содержит указания на конкретные действия, которое должно совершить лицо, которому выдано такое представление.

Суд апелляционной инстанции находит указанные выводы обоснованными и соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктом 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Из оспариваемого постановления следует, что временно исполняющий полномочия главы Волгограда Соколов С.Н. как руководитель администрации, действующий от имени юридического лица и в его интересах, обязан:

- обеспечить финансирование мероприятий по приведению территории в надлежащее противопожарное состояние;

- установить контроль за устранением нарушений требований пожарной безопасности;

- рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц допустивших несоблюдение обязательных требований пожарной безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Если под причинами традиционно понимаются факторы, по сути своей порождающие правонарушение, то под условиями - факторы, облегчающие его совершение.

Согласно части 2 указанной статьи организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Из текста предписания не представляется возможным установить, что должностным лицом расценено как причины и условия выявленных в ходе проверки нарушений, в связи с чем невозможно определить, что должен устранить руководитель администрации, какие действия выполнить для этого.

Указанное свидетельствует о неисполнимости данного представления.

Арбитражный суд первой инстанции правильно применил нормы права и его выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 09 августа 2011 года по делу N А12-8618/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Волгоградской области (г. Волгоград) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 АПК РФ, в порядке, предусмотренном статьями 273-277 АПК РФ, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд Волгоградской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

М.А. Акимова И.И. Жевак