Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2011 г. N 12АП-7728/11

г. Саратов

18 ноября 2011

Дело N А12-10300/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 ноября 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Дубровиной О.А., Кузьмичева С.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смяцкой О.М.,

при участии в судебном заседании представителя Главного Управления МЧС России по Волгоградской области - Кущева С.А., по доверенности N 1/2708-5 от 18.04.2011, от садоводческого некоммерческого товарищества "Аврора" - Ивашова В.А., по доверенности N 1 от 11.01.2011,

без участия в судебном заседании представителей отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управлению надзорной деятельности Главного Управления МЧС России по Волгоградской области, государственного инспектора г. Волгограда по пожарному надзору Пешкова А.А., Отделения надзорной деятельности по Кировскому району ОНД по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного Управления МЧС России по Волгоградской области (почтовые уведомления N 81939, N 81941, N 81942 приобщены к материалам дела),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Волгоградской области,

на решение арбитражного суда Волгоградской области от "29" августа 2011 года

по делу N А12-10300/2011 (судья И.В. Кулик)

по заявлению Садоводческого некоммерческого товарищества "Аврора", г. Волгоград,

к Отделу надзорной деятельности по г. Волгограду Управлению надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области,

третьи лица: ГУ МЧС России по Волгоградской области, государственный инспектор г. Волгограда по пожарному надзору Пешков А.А., Отделение надзорной деятельности по Кировскому району ОНД по г. Волгограду Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области,

об оспаривании ненормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ

Садоводческое некоммерческое товарищество "Аврора" обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области о признании: недействительным распоряжения (приказ) главного государственного инспектора г. Волгограда по пожарному надзору И.Л. Чеботарева N 77 от 06.04.2011 о проведении внеплановой выездной проверки СНТ "Аврора", незаконными акта проверки ОНД по Кировскому району ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области N 77 от 26.04.2011 и предписания по устранению нарушений обязательных требований правил пожарной безопасности N 77/01/01 от 26.04.2011.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 29 августа 2011 года требования Садоводческого некоммерческого товарищества "Аврора" удовлетворены в части, признаны недействительными и несоответствующими требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" распоряжение (приказ) от 06.04.2011 N 77 Отдела надзорной деятельности г. Волгограду Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области о проведении внеплановой выездной проверки СНТ "Аврора", предписание N 77/01/01 от 26.04.2011 по устранению нарушений обязательных требований правил пожарной безопасности Отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области, выданное Садоводческому некоммерческому товариществу "Аврора"; в части требования о признании недействительным акта проверки Отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области N 77 от 26.04.2011 производству по делу прекращено. С Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Волгоградской области в пользу СНТ "Аврора" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 500 (пятьсот) рублей.

Не согласившись с принятым решением, Главное Управление МЧС России по Волгоградской области обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемое решение в части удовлетворения требований и принять по делу новый судебный акт по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Податель апелляционной жалобы считает, что подписание распоряжения о проведении внеплановой проверки заместителем Главного государственного инспектора города Волгограда по пожарному надзору не свидетельствует о грубом нарушении части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Кроме того, судом первой инстанции не учтено, что в ходе проверки выявлено 25 грубых нарушений пожарной безопасности.

Садоводческим некоммерческим товариществом "Аврора" представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда первой инстанции без изменений, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали позицию по делу.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управлению надзорной деятельности Главного Управления МЧС России по Волгоградской области, государственного инспектора г. Волгограда по пожарному надзору Пешкова А.А., Отделения надзорной деятельности по Кировскому району ОНД по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного Управления МЧС России по Волгоградской области, надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания (п.1 ст. 123, п.3 ст.156 АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого решения проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 268 (ч. 5) - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается, что 26.04.2011 на основании Распоряжения Главного государственного инспектора города Волгограда по пожарному надзору N 77 от 06.04.2011 государственным инспектором г. Волгограда по пожарному надзору проведена внеплановая выездная проверка исполнения требований пожарной безопасности садоводческим некоммерческим товариществом "Аврора".

В ходе проверки установлены нарушения Товариществом требований Правил пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ N 313 от 18.06.03.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки N 77 от 26.04.2011.

26.04.2011 Главным Управлением МЧС России по Волгоградской области вынесено предписание N 77/01/01 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

СНТ "Аврора" оспорило распоряжение о проведении проверки и предписание административного органа в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции, исходил из того, что внеплановая проверка СНТ "Аврора" проведена с грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ.

Выслушав представителей сторон, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое решение арбитражного суда первой инстанции подлежит в обжалуемой части оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения, по следующим основаниям.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 53 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 г.. N 517, проверка проводится на основании распоряжения органа ГПН установленной формы о проведении плановой (внеплановой) проверки. Распоряжение о проведении проверки подписывается начальником органа ГПН либо его заместителем и заверяется печатью издавшего его органа ГПН. Форма распоряжения о проведении внеплановой (плановой) проверки утверждена вышеуказанным Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 г.. N 517.

В соответствии с утвержденной формой, распоряжение о проведении проверки подписывается лицом, издавшим указанное распоряжение (приказ).

Из анализа вышеуказанных норм закона и нормативного правового акта следует, что проведению внеплановой проверки предшествует установленная законом процедура проведения проверочных мероприятий в зависимости от оснований ее проведения, что обеспечивает соблюдение прав лица, в отношении которого данная проверка проводится. При предъявлении распоряжения о проведении проверки лицу, в отношении которого проводится проверка, распоряжение должно быть надлежащим образом оформлено и содержать в себе достоверную информацию об основаниях проведения проверки и в том числе о полномочиях лица, издавшего и подписавшего распоряжение.

В оформленном в установленном законом порядке Распоряжении (приказе) руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) юридически определяется воля должностного лица (руководителя, заместителя руководителя) провести внеплановую проверку, назначить уполномоченных лиц на ее проведение, определить сроки ее проведения, указать цели, задачи, предмет проверки.

В рассматриваемом случае, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что распоряжение (приказ) главного государственного инспектора г. Волгограда по пожарному надзору N 77 от 06.04.2011 о проведении внеплановой проверки СНТ "Аврора" является недействительным исходя из того, что в нем отсутствует подпись лица, издавшего распоряжение.

Свой вывод суд мотивировал в том числе ссылкой на постановление Кировского районного суда г. Волгограда от 02.06.2011 по административному делу N 5-114/2011, ошибочно посчитав, что административное дело имеет преюдициальное значение для рассмотрения данного спора в силу статьи 69 АПК РФ.

Однако неправильное применение статьи 69 АПК РФ не привело к принятию незаконного решения.

Суд апелляционной инстанции исследовал представленное в материалы дела распоряжение и установил, что оно не соответствует Типовой форме распоряжения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки (в ред. Приказа Минэкономразвития РФ от 24.05.2010 N 199), в соответствии с которой указывается должность, фамилия, инициалы руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, издавшего распоряжение или приказ о проведении проверки и содержится подпись лица, издавшего распоряжение.

В суд апелляционной инстанции представителем Главного Управления МЧС России по Волгоградской области представлена Должностная инструкция заместителя начальника отдела надзорной деятельности по городу Волгограду управления надзорной деятельности N 38, утвержденная 29.12.2010.

Согласно разделу V Должностной инструкции заместитель начальника отдела надзорной деятельности по городу Волгограду управления надзорной деятельности в отсутствии начальника вправе исполнять его должностные обязанности. Однако суду не предоставляется возможным установить, что распоряжение подписано заместителем начальника Макеевым Юрием Николаевичем, поскольку отсутствует расшифровка подписи.

Таким образом, вывод суда о том, что при проведении проверки у административного органа отсутствовала надлежащим образом оформленное распоряжение, является верным.

Помимо выявленных по делу нарушений требований Закона N 294-ФЗ, влекущих признание оспариваемых распоряжения и предписания недействительными, судом первой инстанции установлено, что факты нарушений правил и норм пожарной безопасности, требования об устранении которых содержатся в предписании ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области N 77/01/01 от 26.04.2011, государственным органом документально не подтверждены и должным образом не зафиксированы.

Материалами дела установлено, что государственному инспектору 03.05.11 были представлены протоколы замеров сопротивления изоляции силовой и осветительной сети заземления. Вместе с тем, требования, указанные в пунктах 6,17,20 предписания, выходят за рамки полномочий должностных лиц ГПН, поскольку инспекторы по пожарной безопасности не осуществляют государственный надзор за соблюдением требований правил технической эксплуатации электроустановок потребителей и правил устройства электроустановок, т.к. данные полномочия относятся к компетенции органов и должностных лиц государственного энергетического надзора. В свою очередь, положение пункта 57 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313, не содержит предписания как такового, носит отсылочный характер на нормативные документы по электроэнергетике. Ссылка в предписание на несоблюдение СНТ "Аврора" пункта 60 ППБ-01-03 (п.6 предписания) не соответствует требованию, изложенному в предписании, т.к. не содержит обязанности производить замеры сопротивления изоляции силовой и осветительной сети, заземления.

Указание в предписании (пункты 3, 4, 8,10,11,12,13,17) на нарушение СНТ "Аврора" положений пункта 3 ППБ01-03, также носит отсылочный характер и не содержит предписания по соблюдению требования пожарной безопасности как такового.

Установлено, что приказом СНТ "Аврора" N 5 от 31.03.2009 установлен соответствующий противопожарный режим, определен ответственный за хранение противопожарного инвентаря (п.18 предписания).

Кроме того, нарушения, указанные в пунктах 9,10,11,12,13 предписания не конкретизированы относительно местности. Так, проверяющий не указал к какому "строению СНТ" затруднен проезд и возле каких номеров "индивидуальных участков" растут многолетние насаждения, препятствующие проезду пожарной техники.

В предписании не указано, какие именно улицы и проезды проверялись инспектором и которые из них не соответствуют нормам (п.10); какие проезды проверялись инспектором, каким образом они измерялись инспектором, и на каких из них нет разъездных площадок (п.8,11); какие участки водопровода, общей протяженностью более 10000 м проверялись инспектором, и в каком месте допущено отсутствие соединительных головок для забора воды пожарными машинами (п.12); какие пожарные резервуары не соответствуют необходимому объему, какой их действительный объем, как они расположены (п.14). Из акта проверки и представленных ОНД материалов также невозможно сделать вывод о достоверности выводов инспектора о несоблюдении расстояний, не указано чем производилось измерение и конкретные места выявленных нарушений.

Не возможно в качестве достоверного и допустимого доказательства по делу принять рукописный текст, в котором инспектор сделал черновые записи в ходе проверки СНТ "Аврора" 23.04.2011, данный текст не является приложением к акту проверки, а потому не может подтверждать выявление нарушений.

Материалами проверки не подтверждается, что помещение, которое проверял инспектор, принадлежит СНТ "Аврора" на каком-либо праве. При этом, по сведениям заявителя, СНТ "Аврора" не имеет ни одного помещения (здания, сооружения и каких-либо строений) как в собственности, так и в аренде.

В материалах проверки отсутствует информация, какие именно помещения (здания правления СНТ, сооружения) проверялись инспектором, их фактическая площадь, какого года постройки эти помещения, водопроводные сети, помещения и здания для хранения средств пожаротушения.

Из материалов дела следует, что СНТ "Аврора" зарегистрировано как юридическое лицо до 01.07.2002, согласно государственного акта на право пользования землей А1 N 369813 от 25.11.1983г. земельный участок 44,2 гектара закреплен в бессрочное и бесплатное пользование за Волгоградским заводом "Аврора" для организации садоводческого товарищества.

Однако, государственный инспектор, вменяя СНТ "Аврора" нарушение строительных норм и правил (СНиП), непосредственно связанных с требованиями пожарной безопасности, не учел, что на здания, строения, сооружения, запроектированные и построенные по действовавшим ранее нормам, требования новых нормативных документов не распространяются.

Более того, ссылка в предписании на нарушение СНТ "Аврора" правил "СНиП 30-02-97 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения", является необоснованной, поскольку указанные правила, утвержденные и введенные в действие с 01.01.98 постановлением Госстроя РФ от 10.09.1997 N 18-51, с учетом внесенных изменений N 1 СНиП 30-0297 "Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения. Нормы проектирования" от 12.03.2001, не прошли регистрацию в Министерстве юстиции РФ в качестве нормативно-правовых актов и не были опубликованы в установленном порядке.

Из изложенного суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда о том, что предписание по устранению нарушений обязательных требований правил пожарной безопасности ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области N 77/01/01 от 26.04.2011, выданное СНТ "Аврора", нельзя признать правомерным и обоснованным.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта в части удовлетворения заявленных требований.

В суде апелляционной инстанции представитель СНТ "Аврора" заявило ходатайство о взыскании судебных издержек по делу, понесенных в суде апелляционной инстанции, в размере 39773 руб.

Согласно пункту 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Согласно статье 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вопросы распределения судебных расходов разрешаются арбитражным судом, рассматривающим дело, в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу или в определении.

В силу статьи 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом.

Статьей 106 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что к судебным издержкам, связанным с рассмотрением дела в арбитражном суде, относятся денежные суммы, подлежащие выплате экспертам, свидетелям, переводчикам, расходы, связанные с проведением осмотра доказательств на месте, расходы на оплату услуг адвокатов и иных лиц, оказывающих юридическую помощь (представителей), и другие расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением дела в арбитражном суде.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства, подтверждающие судебные расходы связанные с рассмотрением дела, должна представить сторона, требующая возмещения указанных расходов.

В обосновании заявления СНТ "Аврора" представлен договор N 2 от 19.02.2010 по найму представителя для участия в арбитражном суде и Приложение N 18 от 14.10.2011 к договору.

В пункте 5 Приложения указано, что Исполнитель и Заказчик согласовали стоимость оказания услуг по настоящему вопросу (представительство интересов заказчика в ФАС Поволжского округа). О предоставлении услуг по представительству в Двенадцатом арбитражном апелляционном суде в Приложении не указано.

В связи с чем, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для взыскания судебных расходов на оплату услуг представителя в размере 39773 руб.

Руководствуясь статьями 268 (ч. 5) - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29 августа 2011 года по делу N А12-10300/2011 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Отказать Садоводческому некоммерческому товариществу "Аврора", г. Волгоград, в удовлетворении заявления о взыскании судебных расходов, понесенных в суде апелляционной инстанции.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через суд, принявший решение.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

О.А. Дубровина С.А. Кузьмичев