Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2011 г. N 09АП-29871/11

г. Москва

05 декабря 2011 г.

Дело N А40-3757/11-146-41

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 декабря 2011 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи И.В. Бекетова

судей Е.В. Пронниковой, Э.В. Якутова

при ведении протокола судебного заседания Яцевой В.А.

рассмотрев в открытом (закрытом) судебном заседании апелляционную жалобу

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Территориальное управление по городу Москве

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.05.2011 по делу N А40-3757/11-146-41, принятое судьей Ласкиным Л.В.

по заявлению ФГОУ ВПО "Московский гос.технический университет гражданской авиации" (ОГРН 1027700116950, 125993,г. Москва, Кронштадтский бульвар, д.20)

к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Территориальное управление по городу Москве

о признании недействительным предписания от 09.12.2010 N 64

при участии в судебном заседании:

от заявителя:	Ованесян В.В. по дов. от 03.10.2011
от ответчика:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 25.05.2011 было удовлетворено заявление ФГОУ ВПО "Московский гос.технический университет гражданской авиации" (далее - Организация) о признании недействительным предписания Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Территориальное управление по городу Москве (далее - ФСФБН в г.Москве) от 09.12.2010 по делу N 64.

Ответчик не согласился с решением и обратилось с апелляционной жалобой, в которой считает его незаконным и необоснованным, поскольку при вынесении решения неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Просит решение отменить, требования заявителя оставить без удовлетворения.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Дело рассмотрено в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ в отсутствие представителя ответчика, надлежаще извещенного о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав представителя заявителя, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, Учредителем Университета является Правительство Российской Федерации. Функции учредителя осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Федеральное агентство воздушного транспорта (далее - Росавиация). Университет является некоммерческой организацией, федеральным государственным учреждением, финансируемое из федерального бюджета.

Управлением проведена проверка результативности и эффективности использования средств от приносящей доход деятельности на оплату адвокатских услуг в Учреждении за 2009 год, по результатам которой составлен акт от 30.11.2010 и вынесено предписание N 64 от 09 декабря 2010 года.

Удовлетворяя заявленные Организацией требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемое предписание ТУ ФС ФБН в г.Москве вынесено с превышением полномочий.

В пункте 1 раздела 1 Предписания утверждается, что в нарушение пункта 2 ст. 1, ст. ст. 5 и 9 Закона о размещении без проведения конкурсных мероприятий Университет за 2009 год заключил 12 договоров с адвокатами на оказание услуг на сумму, превышающую предельный размер расчетов наличными деньгами.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" (подпункт "Г" пункта 5 Постановления) и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г.. N331, контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов Российской Федерации о размещении заказов (в том числе и Закона о размещении заказов - сг.2 ФЗ от 21.07.2005 г.. N 94-ФЗ) осуществляет Федеральная антимонопольная служба.

Исходя из Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" (подпункт 1 пункта 4 Постановления), Положения о Федеральной службе финансово- бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2004 г.. N 278 (пункт. 1, подпункт 5.1.1 пункта 5.1 Положения), Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года N 89н (пункт 1, подпункт 5.1.1 Положения) Росфиннадзор и его территориальные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (в том числе БК РФ), то есть контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 1 Административного регламента, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 г.. N 75н).

При этом суд правомерно указал на то, что в соответствии со ст. 1 Закона о размещении применение данного Закона предусмотрено в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, которая превышает установленный Банком России предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке. При этом согласно ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 100 000 руб. (указание ЦБ РФ от 20.06.07 N 1843-У) происходят исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, которые размещаются на конкурсной основе.

Разъяснения порядка применения к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 Закона N 94-ФЗ и ст. 71 Бюджетного кодекса РФ даны в одноименном Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 24.

При этом учреждение можно рассматривать в качестве хозяйствующего субъекта, который действует в своих интересах для достижения предусмотренных его учредительными документами целей. Однако особенности правового положения бюджетных учреждений регламентируются БК РФ, в частности ст. ст. 70 и 71 Кодекса.

Согласно статье 71 БК РФ все закупки бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг на сумму свыше 100 000 руб. осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Исходя из пункта 2 статьи 9 Закона о размещении заказов государственный (муниципальный) контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации (параграф 4 главы 30) и иными федеральными законами с учетом положений названного Закона.

Приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 100 000 рублей, осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными Гражданским кодексом Российской Федерации.

От договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказов.

В силу статьи 3 Закона о размещении заказов под государственными (муниципальными) нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами публичного образования за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности публичного образования в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций, в том числе для реализации целевых программ, а также для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Поэтому если учреждение уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов, за исключением случаев, когда соответствующие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (пункт 2 статьи 1 Закона о размещении заказов).

Довод ответчика о невозможности применения Закона о размещении к спорным правоотношениям является несостоятельным.

В пункте 2 части 1 статьи 10 Закона о размещении предусмотрено, что размещение заказа может осуществляться без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)

Пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении установлено, что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера (100000 руб. - указание ЦБ РФ от 20.06.2007 г.. N 1843-у) расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами.

Согласно предписаниям части 6.1 статьи 10 ФЗ от 21 июня 2005 г.. N 94-ФЗ под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, т.е Минэкономразвития России.

На период же до издания Минэкономразвития России соответствующего нормативного правового акта (до настоящего времени не издан) применяется переходное положение части 19 статьи 65 ФЗ от 21 июля 2005 г.. N 94-ФЗ (ч.19 ст.65 введена ФЗ от 30.12.2008 г.. N 308-Фз), согласно которому под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются однородными по своему потребительскому назначению и могут быть взаимозаменяемыми.

Заключенные в 2009 году МГТУ ГА с адвокатами в простой письменной форме договоры на оказание комплексной юридической помощи (п.2 ст.2 ФЗ от 31.05.2002 N 63-Фз "Об адвокатской деятельности и адвокатуре Российской Федерации") являются гражданско-правовыми договорами (п.2 ст.25 ФЗ от 31.05.2002 г.. N 63- ФЗ), которые содержат в себе элементы договоров возмездного оказания услуг - статьи 779-782 ГК РФ (например, в случае необходимости составления искового заявления, претензии, договоры, заключения по правовым вопросам) и поручения - статьи 971-978 ГК РФ (в случае необходимости предоставления интересов доверителя в судах, органах государственной власти, местного самоуправления и организациях.

В связи с этим результаты юридической помощи, оказываемые МГТУ ГА по договорам, не являются однородными по своему потребительскому назначению и не могут быть взаимозаменяемыми. Данное обстоятельство подтверждается документами приложенными к актам выполнения работ (судебными актами, заключениями, возражениями и др.).

Фактически МГТУ ГА, заключая договоры с адвокатами на оказание юридической помощи, с оплатой ниже 100000 руб. по каждому договору (листы 8-10 Акта проверки от 30.11.2010 г..), действовал в соответствии с положениями пункта 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении.

Таким образом, пункт 1 предписания не соответствует закону и иным нормативно-правовым актам, а иные основание в данном пункте не отражены.

В пункте 2 раздела 1 Предписания указано, что в нарушение статьи 34 БК РФ неэффективно израсходованы средства Университета от приносящей доход деятельности на оплату услуг адвокатов, которые фактически выполняли функциональные обязанности, возложенные на работников юридического отдела.

Сумма нарушения 960,0 тыс. рублей". В связи с этим содержится требование "рассмотреть вопрос о принятии мер по возмещению средств в бюджет".

Согласно ст.34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ), в рамках предоставленных им бюджетных полномочий, должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Полномочия МГТУ ГА, как участника бюджетного процесса, определены статьями 161 и 162 БК РФ, в числе которых указанные полномочия по составлению и исполнению бюджетной сметы.

Полномочия Росавиации, как главного распорядителя бюджетных средств, также являющегося участником бюджетного процесса, предусмотрены в ст. 158 БК РФ, в которой установлено, что главный распорядитель бюджетных средств утверждает бюджетные сметы получателей бюджетных средств, к которым относится Университет (приказ Минфина России от 20.11.2007 г. N 112н).

В утвержденной 27 января 2009 г. Росавиацией смете доходов и расходов Университета на 2009 включены расходы на оплату юридических услуг (л.7 Акта проверки от 30.11.2010 г..), то есть Росавиация, в рамках предоставленных ей бюджетных полномочий, несмотря на наличие в штате МГТУ ГА юристов, утверждая смету доходов и расходов Университета на 2009 год, решила вопрос о выделении средств на оплату услуг адвокатов (ст.34 БК РФ).

Таким образом, МГТУ ГА, в пределах предоставленных ему бюджетных полномочий, в процессе использования выделенных средств на оплату юридических услуг, должен был достигнуть наилучшего результата (ст.34 БК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств, или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п.23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. N 23).

Фактически МГТУ ГА по вопросам в пределах оказываемой адвокатами юридической помощи достиг максимального результата.

При этом следует также исходить из того, что бюджетное законодательство не раскрывает понятие неэффективное использование бюджетных средств, данные расходы не являются бюджетными средствами.

Довод ответчика о том, что Бюджетный кодекс не предусматривает возможности применения мер принуждения за неэффективное использование бюджетных средств, является необоснованным, так как возможность применения мер принуждения установлена ст. ст. 281,283 БК РФ.

В пункте 3 раздела 1 Предписания отмечено, что в нарушение пунктов 4 и 5 Правил составления, утверждения и внесения изменений в сметы доходов и расходов федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта, по средствам, полученным от приносящей доход деятельности, утвержденных приказом Росавиации от 25.06.2009 г. N 272 "смета доходов и расходов по приносящей доход деятельности Университета на 2009 составлена без оформления пояснительной записки с приложением необходимых расчетов и обосновывающих материалов".

Между тем смета доходов и расходов по приносящей доход деятельности Университета на 2009 (далее - смета доходов и расходов на 2009 г.) составлялась в декабре 2008 и была утверждена руководителем Росавиации 27 января 2009, то есть фактически за 6 месяцев до принятия Правил составления, утверждения и внесения изменений в сметы доходов и расходов федеральных государственных учреждений, агентства воздушного транспорта по средствам, полученным от приносящей доход деятельности, утвержденных приказом Росавиации от 25.06.2009 N 272 (далее-Правила).

В связи с этим, при составлении и утверждении сметы доходов и расходов на 2009 никаких нарушений пунктов 4 и 5 Правил не могло быть, ввиду отсутствия на тот момент этих Правил.

То обстоятельство, что утвержденные 25 июня 2009 года N 272 Правила, введены в действие с 01.01.09, не может служить основанием для применения мер принуждения, так как введены в действие с приданием обратной силы, ухудшает положение заявителя, влечет для него неблагоприятные последствия.

В пунктах 4 и 5 раздела 1 Предписания указано, что в нарушение пунктов 1.26, 1.28 и 4.15 Устава Университета, утвержденного Федеральным агентством воздушного транспорта от 05.11.2003 г.. N ШР-69-Р, отсутствуют Положения о юридическом отделе Университета и должностная инструкция по должности начальника юридического отдела.

Согласно пункта 122 Административного регламента в предписании должны указываться выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и способы по устранению нарушений этого законодательства.

Структура бюджетного законодательства Российской Федерации установлена статьей 2 БК РФ, а нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, перечислены в статье 3 этого кодекса.

Устав Университета не отнесен к актам, регулирующим бюджетные отношения и нарушение предписаний Устава не является нарушениями бюджетного законодательства.

В связи с этим дача предписаний по нарушениям устава Университета не входит в полномочия органов и должностных лиц, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании бездействия государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого бездействия и устанавливает их соответствие закону или иному нормативно-правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа и лица, которые совершили оспариваемое бездействие, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое бездействие права и законные интересы заявителя.

Согласно ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого бездействия закону или иному нормативно-правовому акту возлагается на орган, совершивший бездействие.

Оспариваемое предписание устанавливает меры принуждения, влечет возможность привлечения к административной ответственности, в связи с чем нарушает законные права и охраняемые интересы Университета в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает обоснованным и основанным на законе вывод суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г.Москвы от 25.05.2011 по делу N А40-3757/11-146-41 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.В. Бекетова

Судьи

Е.В. Пронникова Э.В. Якутов