Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2011 г. N 18АП-11827/11

г. Челябинск

08 декабря 2011 г.

Дело N А47-1952/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 08 декабря 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ермолаевой Л.П.,

судей Баканова В.В., Соколовой И.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Минаковой О.П., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Оренбурга и закрытого акционерного общества "Валера" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.10.2011 по делу N А47-1952/2011 (судья Шабанова Т.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Оренбурга в лице Комитета по градостроительству и архитектуре - Калачев В.В. (доверенность N 82 от 01.06.2011);

закрытого акционерного общества "Валера" - Бавенков А.М. (доверенность от 05.12.2011).

Общество с ограниченной ответственностью "Вымпел" (далее - ООО "Вымпел", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области к Администрации города Оренбурга в лице Комитета по градостроительству и архитектуре (далее - Администрация, ответчик) с заявлением о признании недействительным разрешения N RU56301000-20110Ж на строительство объекта капитального строительства - жилого дома N 19 (по генплану) застройки 13а микрорайона Северного жилого района в г. Оренбурге, выданного Комитетом по градостроительству и архитектуре администрации г. Оренбурга.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество "Валера" (далее - ЗАО "Валера").

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 03.10.2011 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись, с принятым решением Администрация обратилась с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное толкование и применение судом норм права. Как полагает податель жалобы, вывод суда о незаконности выдачи разрешения на строительство после начала такого строительства противоречит положению пункта 8 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующего исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче разрешений на строительство и не содержащего такого основания.

Так же не соответствует требованиям действующего законодательства, по мнению подателя жалобы, вывод суда о том, что администрация должна была проверить содержание представленных в целях выдачи разрешения на строительство документов на предмет их соответствия санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам. Как указывает податель жалобы, полномочия органа местного самоуправления исчерпывающим образом определены в п. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не предоставляют администрации возможности осуществлять проверку законности заключения государственной строительной экспертизы. Учитывая, что расположение автомобильной стоянки в данном месте противоречит Генеральному плану развития г. Оренбурга, согласно которому указанная территория отнесена к территории многоэтажной жилой застройки, полагает, что нарушение прав подателя жалобы фактом выдачи оспариваемого разрешения не имеет места, обратный вывод суда полагает несостоятельным, сделанным без учета вышеуказанного обстоятельства.

Не согласившись с принятым судебным актом ЗАО "Валера" так же обратилось в суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное толкование правовых норм и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. По мнению ЗАО "Валера", суд, делая вывод о незаконности выдачи разрешения на строительство после его начала, не учел положение пункта 26 совместного постановления Пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ N 10/22 от 29.04.2010, согласно которому в обязанность застройщика входит принятие мер по легализации самовольной постройки, а в случае отказа в выдаче разрешения на строительство суд должен оценить законность такого отказа.

Апеллянт полагает, что нарушение прав заявителя фактом выдачи разрешения на строительство доказательствами не подтверждено, более того, из материалов дела следует, что ООО "Вымпел" как эксплуатировало, так и продолжает эксплуатировать автостоянку. Судом необоснованно не приняты во внимание представленные ЗАО "Валера" "Технические условия по обеспечению пожарной безопасности 13 этажного дома", предусматривающие возможность возведения противопожарной стены, обеспечивающей безопасность, как дома, так и автостоянки. Так же апеллянт указывает на наличие преюдициального судебного акта, которым обществу "Вымпел" было отказано в сносе строящихся жилых домов с указанием на то обстоятельство, что защита прав ООО "Вымпел" возможна иным способом, отвечающим балансу интересов истца, ответчика и жителей г.Оренбурга, нуждающимся в жилье. Полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, а требования заявителя не подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители подателей жалоб доводы, изложенные в жалобах, поддержали, полагая судебный акт подлежащим отмене.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, согласно представленному отзыву с доводами жалоб не согласен, полагает решение суда законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, явку своих представителей не обеспечили. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей истца.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 утвержден Генеральный план г. Оренбурга предусматривающий отнесение территорий, входящих в состав 13а микрорайона г. Оренбурга, в том числе, к землям многоэтажной жилой застройки.

В соответствии с выданным Комитетом по строительству и архитектуре архитектурно-планировочным заданием разработан проект застройки 13а микрорайона Северного жилого района г. Оренбурга, предусматривающий строительство многоэтажных жилых домов на территории микрорайона ограниченного улицами Джангильдина, Просторная, генерала Родимцева, Объездная дорога (л.д.54-67 т.6) и схема планировочной организации земельного участка (л.д. 78-82 т.5).

Обществом "Валера" на основании указанных документов в июле 2007 г. составлен рабочий проект застройки жилого дома N 19 в 13а микрорайоне г. Оренбурга (л.д. 40-83, 116-154 т.2).

23.07.2009 на кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 4475 кв.м., расположенный по адресу г. Оренбург, ул. Просторная, с присвоением кадастрового номера 56:44:0109001:107, с разрешенным использованием "для многоэтажной жилой застройки для строительства 17-тиэтажного жилого дома" (л.д.10-12 т.6).

По договору аренды N 9/д-37юр от 26.08.2009, заключенному между администрацией г. Оренбурга (арендодатель) и ЗАО "Валера" (арендатор) с учетом дополнительного соглашения от 01.02.2010 данный земельный участок передан во временное владение и пользование арендатора (л.д. 3-9 т.6).

Комитетом по градостроительству и архитектуре администрации г.Оренбурга 04.05.2010 по заявлению ЗАО "Валера" выдан градостроительный план земельного участка N 56301000-1903 (взамен градостроительного плана 56301000-248) (л.д. 17-31 т.6).

13.09.2010 ЗАО "Валера" получено положительное заключение государственной строительной экспертизы по объекту капитального строительства "Застройка 13а микрорайона Северного жилого района в г.Оренбурге. Жилой дом N 19" (л.д.12 -39 т.2).

ЗАО "Валера" 14.09.2010 обратилось в Комитет по градостроительству и архитектуре администрации г. Оренбурга с заявлением о выдаче разрешения на строительство жилого дома N 19 (л.д.155-156 т.2).

17.09.2010 администрацией г. Оренбурга в лице Комитета по градостроительству и архитектуре закрытому акционерному обществу "Валера" выдано разрешение N RU56301000-20110Ж на строительство жилого дома N 19 (по генплану) застройки 13а микрорайона Северного жилого района в г. Оренбурге (л.д.60 т.1).

Из материалов дела так же следует, что ООО "Вымпел" на праве собственности принадлежит земельный участок кадастровым номером 56:44:0109001:93, площадью 5466 кв.м., с расположенным на нем объектом недвижимости - автостоянкой (л.д.51, 66-69 т.1).

Ссылаясь на то, что расстояние от принадлежащих ему земельного участка и автостоянки до возводимого жилого дома N 19 в направлении на северо-восток составляет 2,55 метра, что противоречит санитарно-эпидемиологическим и противопожарным требованиям, ООО "Вымпел" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что выдача разрешения на строительство произведена администрацией в нарушение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации после начала строительства объекта, а так же в отсутствие надлежащих документов, подтверждающих соответствие планируемого строительства санитарным и противопожарным правилам и нормам. Суд признал нарушенными права заявителя фактом выдачи оспариваемого разрешения, указывая на то, что размещение жилого дома в непосредственной близости от автостоянки вынуждает заявителя в целях соблюдения санитарных и противопожарных норм прекратить эксплуатацию тех мест хранения автомобилей, которые находятся на расстоянии менее 25 метров от строящегося жилого дома.

Суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке ст. ст. 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на него, заслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, несоответствующий закону или иному нормативно-правовому акту, и нарушающий гражданские права заинтересованного лица, может быть признан судом недействительным.

Для признания недействительным ненормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица в силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого ненормативного акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (ч.2 ст.201 АПК РФ).

В силу п. 5 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должны содержаться указания на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Градостроительным кодексе Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ), в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого разрешения, регламентированы полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в области градостроительной деятельности.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 8, пункту 5 части 2 статьи 8, пункту 5 части 3 статьи 8, части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешений на строительство, а также на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, межселенных территорий, территориях городских округов, относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов.

В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительную записку, схему планировочной организации земельного участка, выполненную в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия, схему планировочной организации земельного участка, подтверждающую расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам, схемы, отображающие архитектурные решения, сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, проект организации строительства объекта капитального строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей); положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации); согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта (ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Исследовав совокупность имеющихся в деле доказательств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии представленных ЗАО "Валера" в администрацию для получения разрешения на строительство документов положениям Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Строительных норм и правил СНиП 2.07.01-08* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", а также Санитарно-эпидемиологических правил и норм СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 "Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий, планировка и застройка населенных мест. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Как установлено судом, в нарушение названных норм и правил многоэтажный жилой дом N 19 фактически расположен в 2,55 м. от границы принадлежащей ООО "Вымпел" автостоянки, что также подтверждается Планом расположения мест хранения автомобилей на автостоянке ООО "Вымпел". Между тем требования указанных норм применительно к существующей автостоянке заявителя должны были быть учтены при проектировании строительства жилого дома, прохождении государственной экспертизы проектной документации и, соответственно, при получении разрешения на строительство.

Так же суд апелляционной инстанции усматривает, что выданный администрацией для целей проектирования строительства жилого дома градостроительный план земельного участка не содержит сведений о фактически существующих в границах отраженного в плане участка объектах - в данном случае автостоянки, наличие которой не могло быть неизвестно ответчику.

При данных обстоятельствах является верным вывод суда о несоблюдении требований ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса РФ, в силу отсутствия надлежащих документов, требуемых для выдачи разрешения на строительство.

Согласно ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Материалами дела так же подтверждено, что на момент выдачи оспариваемого разрешения на строительство жилого дома N 19 данный жилой дом был возведен как минимум на высоту 2-4 этажа (л.д.55 т.1).

Вывод суда первой инстанции об отсутствии у администрации оснований выдачи разрешения на строительство после начала осуществления строительства жилого дома следует признать правильным. Разрешение на строительство должно предшествовать началу строительства. Иное толкование нормы ст. 51 Градостроительного кодекса РФ противоречит целям законодательства о градостроительной деятельности, принципами которого, в том числе, является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, требований технических регламентов; требований безопасности территорий. Выдача разрешения на строительство объекта, который уже фактически построен, как правильно указал суд первой инстанции, помимо прочего препятствует осуществлению надзора за ходом строительства, предметом которого в силу ч.2 ст.54 Градостроительного кодекса РФ является соответствие выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, объекта капитального строительства.

Тем самым выдача администрацией г. Оренбурга разрешения на строительство N RU56301000-20110Ж после начала строительства противоречит требованиям ст. 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу чего действия администрации по выдаче такого разрешения являются незаконными.

Выдача оспариваемого разрешения как установлено судом первой инстанции нарушает права ООО "Вымпел", поскольку препятствует эксплуатации принадлежащего заявителю имущества в полном объеме.

При данных обстоятельствах судебная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного акта.

Доводы подателей жалоб, согласно которым вывод суда о незаконности выдачи разрешения на строительство после его начала противоречит положениям ч. 8 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ и п. 26 постановления пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ N 10/22 от 29.04.2010, основаны на неправильном толковании норм права.

В силу ч. 1, 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство.

Начатое до момента получения разрешения строительство является самовольным. Порядок введения в гражданский оборот объекта самовольной постройки определен нормой ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и не регламентируется градостроительным законодательством.

Предложенная ответчиком и ЗАО "Валера" интерпретация положения ч.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ как позволяющей производить выдачу разрешения на строительство после начала строительства объектов, противоречит принципам законодательства о градостроительной деятельности.

Довод администрации об отсутствии полномочий по проверке содержания представленных в целях выдачи разрешения на строительство документов на предмет их соответствия санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам подлежат отклонению, поскольку как усматривается из материалов дела, администрация располагала сведениями о наличии в непосредственной близости от строящегося объекта принадлежащей заявителю автостоянки и, соответственно, не могла не знать, что выданный градостроительный план не соответствует фактическому расположению на местности объектов недвижимости.

Доводы ЗАО "Валера" об отсутствии нарушений прав заявителя несостоятельны, опровергаются представленными в материалы дела доказательствами, а именно предписанием отдела ГПН по г. Оренбургу согласно которому ООО "Вымпел" предписано устранить нарушения требований пожарной безопасности, заключающиеся в том, что противопожарные расстояния от открытой автостоянки до жилых домов составляет менее 25 метров (л.д.18-19 т.5).

Довод ЗАО "Валера" о том, что суд не учел наличие преюдициального судебного акта, которым обществу "Вымпел" отказано в сносе самовольной постройки - жилого дома N 19, а так же не учел возможность защиты прав заявителя иным способом, подлежат отклонению.

В рамках рассматриваемого спора судом исследуется соответствие действий уполномоченного на выдачу разрешений на строительство органа положениям действующего законодательства, регламентирующего порядок и основания такой выдачи, при этом вопрос о наличии у заявителя возможности осуществить защиту нарушенных прав иным способом не входит в предмет судебного разбирательства.

Вместе с тем, признание ненормативного акта недействительным направлено на обеспечение защиты прав заявителя, в том числе иным способом.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в ч. 4 ст. 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции изменению, а апелляционная жалоба удовлетворению, не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.10.2011 по делу N А47-1952/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации г. Оренбурга, закрытого акционерного общества "Валера" - без удовлетворения.

Возвратить закрытому акционерному обществу "Валера" из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением N 1103 от 02.11.2011 государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1000 рулей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Л.П. Ермолаева

Судьи

В.В. Баканов И.Ю. Соколова