Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации (Л.Н. Овсянников, "Финансы", N 2, февраль 2007 г.)

Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации

Проблема стандартизации государственного финансового контроля постепенно, хотя и крайне медленно, находит свое практическое разрешение. Но остается немало вопросов, в частности, вопрос выбора оптимального направления работы по созданию стандартов.

Стандартизация возможна и полноценна, когда имеет прочную правовую основу, то есть осуществляется на базе и в рамках действующего законодательства. Вместе с тем стандартизация зачастую не может обойтись без дополнений и изменений в действующих законодательных актах, регламентирующих сферу, в которой стандартизация проводится или намечается. Дело в том, что применение стандартов способствует всесторонней, полноценной, детальной реализации требований закона. Стало быть, сами эти требования должны носить системный характер и быть представлены в достаточном объеме.

Вопрос о правовой основе стандартизации государственного финансового контроля имеет два аспекта. С одной стороны - правовое поле собственно стандартизации как процесса деятельности по созданию и установлению единых требований, обязательных или рекомендуемых для всех государственных органов, юридических лиц и граждан. Другой аспект - правовая база контроля, который государство осуществляет в финансовой сфере.

В современной России и в том, и в другом отношении наличествуют заметные трудности. До 2003 г. в стране действовал Федеральный закон "О стандартизации". На него ссылались и некоторые авторы, писавшие о проблемах стандартизации финансового контроля, поскольку закон представлял такие возможности. Потом на смену пришел Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Он на финансово-бюджетную сферу не распространяется.

Что касается правовой базы государственного финансового контроля, то она в Российской Федерации окончательно не сформирована. До сих пор нет единой концепции контроля, принятой на государственном уровне. Точки зрения на то, в каком виде правовая база контроля должна существовать, значительно расходятся. Среди части государственных служащих, непосредственно занятых осуществлением контроля в финансово-бюджетной сфере, существует мнение, что в современных условиях закон о государственном финансовом контроле не нужен. Другие специалисты последовательно настаивают на его необходимости.

Основной сферой действия государственного финансового контроля является бюджетный процесс. Бюджетные правоотношения, к которым относятся и отношения, возникающие в процессе контроля за исполнением бюджетов всех уровней, регулируются Бюджетным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ним другими законодательными и нормативно-правовыми актами.

Но и бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит каких-либо положений, определяющих, кто и как должен заниматься вопросами стандартизации финансово-бюджетного контроля. В Бюджетном Кодексе, где установлены основы и формы государственного и муниципального финансового контроля, таких указаний нет. В законе о Счетной палате РФ контрольные и ревизионные стандарты упоминаются мимоходом, только в связи с планированием деятельности палаты. Ничего не сказано о стандартах контроля в одном из первых регламентирующих финансовый контроль в современной России документов - Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".

В таких обстоятельствах нужны какие-то ориентиры, возможности для действий по аналогии со ссылками на родственный опыт.

Правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ. Он предусматривает необходимость наличия в стране федеральных и внутренних правил (стандартов) аудиторской деятельности. Закон определяет основное содержание этих правил, устанавливает, что федеральные правила (стандарты), кроме тех, что имеют рекомендательный характер, обязательны для всех аудиторов и аудиторских организаций, а утверждает стандарты Правительство РФ.

С учетом положений закона об аудиторской деятельности можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин "стандарт" еще не стал полноправным применительно к финансово-контрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием "правило", что и сделано в законе об аудиторской деятельности.

Из содержания документа следует также, что параметры стандартизации, обязательность наличия и исполнения федеральных и иных правил (стандартов) должны быть установлены законодательным актом, регулирующим правоотношения в данной сфере. Закон определяет и орган, уполномоченный утверждать федеральные стандарты.

Становится понятно, что поправок в Бюджетном кодексе для создания правовой базы стандартизации государственного финансового контроля недостаточно. Кодекс охватывает не все государственные финансовые потоки, тем более другие финансовые потоки, на которые государство обязано или может влиять. В Бюджетном кодексе отсутствует такое понятие, как ревизия, являющаяся одним из основных методов финансового контроля. Значит, снова приходится говорить о необходимости закона о государственном финансовом контроле. Одна из его задач - создать правовую базу стандартизации контроля.

При этом придется преодолеть сложности, связанные с тем, что контроль в государственной финансовой сфере осуществляют различные органы. Их задачи и полномочия определяются разными законодательными и нормативно-правовыми актами, чаще всего между собой не согласованными.

Из-за этого в деятельности органов контроля существуют параллелизм и дублирование, недостаточна координация, что снижает общую эффективность контроля. Формируемые и расходуемые государственные средства охвачены контролем далеко не полностью, хотя контролирующих органов в стране более чем достаточно. Результаты ревизий и проверок каждый контролирующий орган оценивает по-своему, общий объем выявленных финансовых нарушений в масштабе страны не определяется.

Рассматривая проблемы стандартизации, надо принимать во внимание, что такая практика широко распространена в мире. Стандарты государственного финансового контроля действуют во всех экономически развитых странах. Существуют Ревизионные стандарты Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Международных стандартах аудита Международной федерации бухгалтеров имеется раздел "Основы аудита государственного сектора". Если при этом вспомнить еще и о Лимской декларации руководящих принципов контроля, можно смело утверждать, что основные теоретические, методологические, организационные вопросы государственного финансового контроля успешно решены мировой практикой.

Содержание этих документов надо глубоко и основательно изучать, в разумной мере с учетом российских экономических и политических реалий использовать при разработке стандартов контроля в нашей стране. Но нельзя согласиться с довольно популярной точкой зрения, что международные или конкретные иностранные стандарты нужно брать за основу при создании отечественных.

Для решения рассматриваемой проблемы важно и то, что в стране существует богатый и поучительный опыт разработки правил (стандартов) аудиторской деятельности. Еще на первом этапе становления аудита усилиями общественности были созданы и успешно действовали весьма качественные стандарты, одобренные Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ. Сейчас федеральные стандарты для аудиторов в соответствии с законом утверждает Правительство РФ. Опыт подготовки аудиторских стандартов может принести ощутимую пользу для стандартизации в сфере государственного финансового контроля.

В этой сфере уже имеются и действующие стандарты, и проектные наработки. Несколько стандартов созданы и применяются Счетной палатой РФ. Росфиннадзор, как уже упоминалось, разработал свой проект. Предлагаемые им стандарты предназначаются в качестве единых для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Федеральная служба совместно с органами власти субъектов РФ и своими территориальными подразделениями предпринимает шаги по внедрению стандартов на практике.

Приведенные примеры свидетельствуют, что отечественная практика развивается пока по линии ведомственной стандартизации государственного финансового контроля. При этом действующие стандарты Счетной палаты и проекты, опубликованные Росфиннадзором, заметно отличаются друг от друга. Такой подход, на наш взгляд, не даст ожидаемых результатов.

Дело не в том, что ведомственные стандарты не нужны и бесполезны. Они нужны. Просто при сегодняшнем положении дел стандарты ведомств не способны принести ту пользу, которую общество надеется получить от стандартизации в сфере контроля. Ведомственные правила неизбежно будут усугублять параллелизм, дублирование и недостаточную координацию деятельности существующих контрольных органов, тогда как стандартизация призвана способствовать снижению негативных последствий существующей ситуации.

Надо учитывать и другую сторону дела. Потребность в стандартизации объективна еще и потому, что существует как у тех, кто контролирует, так и у тех, кого контролируют. В российской действительности векторы возможностей сторон пока преимущественно разнонаправлены: контролирующий "имеет право", контролируемый "должен". Ведомственные стандарты такую "расстановку сил" сохраняют. Чтобы аргументировано судить об объективности контроля и его результатов, в чем заинтересованы обе участвующие стороны и общество в целом, нужны, в первую очередь, единые федеральные стандарты.

Они призваны представить и детализировать базовые характеристики государственного финансового контроля, способствовать ликвидации существующей его асимметрии, обеспечить определенный уровень гарантии результатов. Экономически потребность в таких стандартах определяется единством экономического пространства и единством бюджетной системы Российской Федерации. В правовом отношении решающим выступает то обстоятельство, что финансовое регулирование в стране находится в ведении Российской Федерации. Единые федеральные стандарты обобщат и объединят пригодные для многоразового использования разными органами контроля единые установления, оптимизирующие способы решения задач, стоящих перед финансовыми контролерами государства.

Федеральные стандарты потребуется дополнить и конкретизировать стандартами других уровней - ведомственными, региональными, муниципальными, созданием которых будут заниматься соответствующие органы контроля каждый для себя. К примеру, собственные стандарты могут быть и у Смоленской областной контрольно-счетной палаты, и у Ревизионной комиссии Пенсионного фонда, и у Росфиннадзора с его территориальными управлениями. Но формировать их надо на базе федеральных стандартов, иначе неизбежны контроль "по-смоленски", "по-карельски" и т.д., а ревизия Росфиннадзора будет сильно отличаться от ревизии Счетной палаты РФ, что сейчас и происходит.

Конечно, работу по стандартизации, начинающуюся на наших глазах с ведомственного и регионального уровня, прекращать не стоит. Ничего негативного в происходящем нет. Опыт накапливается разными способами и путями. Но тот путь, на который авторы стандартов вступили сейчас, более долог и труден. Впоследствии с появлением федеральных стандартов, которое обязательно состоится, стандарты других уровней придется приводить с ними в соответствие.

Но при любом варианте осуществления стандартизации определяющим остается вопрос о том, что должны представлять собой федеральные стандарты государственного финансового контроля, что именно они будут регламентировать.

Прежде всего, надо договориться о терминологии. С учетом опыта стандартизации аудиторской деятельности и сложившейся российской практики предлагаемые документы предпочтительнее именовать "правилами (стандартами) государственного финансового контроля". В нашей управленческой практике термин "правило" имеет, очевидно, повелительный смысл, что соответствует нормативно-правовому назначению предлагаемых документов. Правила обязательны для исполнения. В сочетании с утвердившимся в международном употреблении термином "стандарт" получаем понятное и пригодное для решения стоящей задачи наименование.

Еще важнее найти согласие в том, что именно подлежит стандартизации в сфере государственного финансового контроля. Распространенное выражение "стандарт государственного финансового контроля", на наш взгляд, слишком расширительно и поэтому не точно. Оно не имеет достаточно определенного содержания. Остается непонятным, идет речь о принципах и осуществлении контроля в целом либо о механизмах его организации, либо о методах, используемых органами контроля в своей деятельности, либо обо всем вместе. Тут следует определиться предметно и мотивированно.

Исходить нужно из того, что задачи и формы государственного финансового контроля, принципы его осуществления, функции и полномочия органов устанавливаются законодательными актами. Правила (стандарты) основываются на законе, но не должны ни дублировать, ни расширять, уточнять либо изменять его требования. Стандартизация - это регламентация действий по реализации законоположений наилучшим образом.

Если, например, в законе о Счетной палате РФ установлено, что "палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности" (ст. 3), то эти принципы не нуждаются в стандартизации. Они подлежат выполнению по сути.

Стандарты также не могут заменять собой инструкции, указания, методические рекомендации, другие письменные и устные средства, являющиеся непосредственными инструментами управления. Напротив, содержательность и практичность таких документов впрямую зависит от того, насколько в них учитываются положения действующих стандартов. В отсутствие стандартов инструктивные и методические указания нередко грешат преобладанием ведомственного интереса, расплывчатостью, непоследовательностью, несогласованностью между документами даже одного, тем более - различных ведомств.

Правила (стандарты) - это самостоятельное средство управления. Их специфика в нашем случае в том, что стандарт, как нормативно-правовой документ, объединяет установки технологии контроля и нормы права. Он устанавливает рамки и конкретизирует способы достижения целей контроля, является следующим по значимости после законодательного акта документом, формирующим единое правовое поле осуществления государственного финансового контроля.

Стандарт суммирует требования, обеспечивающие достижение оптимальной степени упорядочения и соответствия определенным критериям качества контроля. Путем сравнения со стандартом как образцом определяется соответствие процесса и результата контроля их функциональному назначению с точки зрения общественных потребностей. Общественная функция любого стандарта, в том числе и стандарта государственного финансового контроля, состоит в обеспечении такого уровня показателей качества, который соответствует современным требованиям. Эта функция стандартов в условиях динамично меняющейся экономики приобретает особо большое значение, так как реализует и гарантирует основные права граждан.

Государственный финансовый контроль решает стоящие перед ним задачи путем применения выработанных многолетним опытом методов - ревизий, проверок, экспертиз. Их результаты обязательно фиксируются и документально оформляются обычно при согласии обеих участвующих сторон. Деятельность органов контроля организуется и планируется. Все это вместе взятое можно назвать процедурами контроля. Вот эти процедуры, особенно сами контрольные мероприятия, и должны быть предметом стандартизации. Другими словами, стандартизация - это деятельность по выработке и установлению единых правил (стандартов) выполнения норм законодательства с целью обеспечения надлежащего качества и результативности контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.

Обратимся еще раз к упоминавшимся Ревизионным стандартам ИНТОСАИ. Как отмечают специалисты, значимость стандартизации государственного финансового контроля настолько велика, что Международная неправительственная организация высших контрольных органов - ИНТОСАИ - разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые были рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой разработанные стандарты совместимы с национальным законодательством). Стандарты ИНТОСАИ явились отражение коллективного опыта ревизоров многих государств, на основе которого была сформирована некая общая схема и основные принципы действий государственных органов, осуществляющих контрольные мероприятия в финансовой сфере.

Они состоят из двух больших разделов. Первый (основные постулаты и общие стандарты) формулирует требования к контролю, которые являются основополагающими и обычно закладываются в его правовую базу - ответственность, общественная подотчетность, независимость, компетентность и т.п. Он также устанавливает принципы построения и содержания самих стандартов. Второй раздел (рабочие стандарты и стандарты отчетности) - содержит установки технологического характера, определяет степень конкретизации непосредственно ревизионной деятельности как набора специальных мероприятий, планирование и результаты которых фиксируются в соответствующих документах.

Такое построение определено международным характером документов. Наличие и содержание раздела об основных постулатах объективно обоснованно отсутствием всемирного законодательства и необходимостью декларирования оправдавших себя на практике общих принципов контроля.

На национальном уровне каждое государство решает для себя, какая форма или схема построения стандартов наиболее пригодна, рассматривая их через призму конституционных, юридических и других условий страны. Главное, чтобы правила (стандарты) помогали определять критерии, по которым можно оценивать качество и результаты контрольных мероприятий, способствовали развитию ответственности организаций, использующих государственные финансы, перед общественностью на основе четких выводов о финансовом положении и результатах деятельности. Для этого нужно не декларировать принципы (они уже установлены законом), а регламентировать действия контролирующих органов и контролеров, создавать конкретные параметры контрольных процедур.

С учетом сказанного единые федеральные правила (стандарты) государственного финансового контроля в Российской Федерации видятся как правила (стандарты) контрольных мероприятий, проводимых органами государственного финансового контроля, и иных процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности. Правила (стандарты) можно объединить в группы:

планирования и подготовки контрольных мероприятий;

взаимоотношений проверяющих и проверяемых;

проведения контрольных мероприятий;

оформления результатов и реализации материалов контрольных мероприятий.

Состав каждой группы, количество стандартов в ней, их наименования и содержание будут формироваться и формулироваться в ходе непосредственной работы над документами. Но возникает вопрос, понадобятся ли отдельные правила внешнего и внутреннего контроля, как это иногда предлагают.

На наш взгляд, практически такой надобности нет. Дело в том, что органы внешнего и внутреннего контроля используют одни и те же процедуры. Полномочия этих органов устанавливаются законом либо нормативно-правовыми актами директивного характера, например, постановлением Правительства РФ. А специфика контрольных мероприятий может быть определена ведомственными стандартами.

Не нужны и отдельные правила взаимодействия различных органов контроля. Обязательность взаимодействия также должна быть определена законом. Конкретные действия и детали можно предусмотреть в каждой группе единых федеральных стандартов соответственно ее назначению.

Чтобы федеральные правила (стандарты) государственного финансового контроля получили статус нормативно-правового документа, обязательного для всех участников процесса контроля (контролирующих органов различного подчинения, любых объектов контроля), утверждать их нужно совместным постановлением коллегии Счетной палаты РФ и Правительства РФ. Понятно, что такое взаимодействие станет возможным, если будет предусмотрено федеральным законом.

Л.Н. Овсянников,

зав. отделом Научно-исследовательского финансового

института Академии бюджета и казначейства Минфина России,

кандидат экономических наук

"Финансы", N 2, февраль 2007 г.