Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2011 г. N 02АП-7325/11

г. Киров

15 декабря 2011 г.

Дело N А17-2962/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Воронова В.В., действующего по доверенности от 13.05.2011,

представителя ответчика Фомина Н.К., действующего по доверенности от 30.03.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Шавитовой Любови Ивановны

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 30.09.2011 по делу N А17-2962/2011, принятое судом в составе судьи Тимошкина К.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Шавитовой Любови Ивановны (ИНН: 443100539430; ОГРНИП: 308443710600015)

к Управлению государственного автодорожного надзора по Ивановской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН: 3730003680; ОГРН: 1023700552710)

о признании незаконными действий и рапорта,

установил:

индивидуальный предприниматель Шавитова Любовь Ивановна (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Шавитова Л.И.) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению государственного автодорожного надзора по Ивановской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ответчик, Управление, УГАДН по Ивановской области) о признании незаконными действий государственного транспортного инспектора Управления Шувалова С.Н. по проведению проверки транспортного средства Предпринимателя 26.04.2011 и признании незаконным и отмене рапорта от 26.04.2011 N 37439/2, составленного по результатам данной проверки.

Решением от 30.09.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ИП Шавитова Л.И. обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение Арбитражного суда Ивановской области отменить, принять по делу новый судебный акт, заявленные требования удовлетворить.

Предприниматель не согласен с выводами суда о том, что на основании распоряжения от 25.04.2011 N 237 должностными лицами УГАДН по Ивановской области проводился контроль в отношении неопределенного круга лиц путем осмотра автотранспортных средств и проверки документации. При этом Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) не распространяется на спорные отношения, а составление рапорта является лишь средством фиксации выявленного правонарушения. По мнению заявителя, указанные действия должностных лиц полностью соотносятся с определением мероприятий по контролю, проверке и государственному контролю (надзору), приведенными в Законе N 294-ФЗ, и регулируются нормами данного закона. Ссылку суда на отсутствие факта взаимодействия проверяемого лица и контролирующего органа Предприниматель считает необоснованной, не соответствующей фактическим обстоятельствам дела.

Также заявитель жалобы отмечает, что действующее законодательство не предусматривает понятия линейного контроля, в связи с чем, осуществляя контроль в отношении неопределенного круга лиц, ответчик действует вне рамок правового поля, что ведет к неограниченно широкому толкованию полномочий административного органа и нарушению прав и законных интересов Предпринимателя. Кроме того, как отмечает ИП Шавитова Л.И., право УГАДН по Ивановской области на проведение проверки выполнения законодательства в сфере пассажирских перевозок не является абсолютным и должно реализовываться в установленной законодательством форме.

Отклонение судом первой инстанции довода заявителя о нарушении требований Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного приказом Минтранса РФ от 18.12.2006 N 153 (далее - Административный регламент), ИП Шавитова Л.И. считает необоснованным.

УГАДН по Ивановской области представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против доводов Предпринимателя. Считает решение суда законным, просит оставить его без изменения.

В порядке статьи 153.1 АПК РФ судебное заседание апелляционного суда организовано и проведено с использованием видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ивановской области.

В заседании апелляционного суда представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель ответчика указал на неправомерность жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области от 30.09.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Шавитова Любовь Ивановна зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя с присвоением ОГРНИП 308443710600015 (л.д. 22).

На основании лицензии от 27.08.2008 N АСС-44-011468 (л.д. 31), выданной Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, ИП Шавитова Л.И. осуществляет перевозку пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Перечень транспортных средств, используемых Предпринимателем при осуществлении лицензируемой деятельности, содержится в приложениях к лицензии (л.д. 32-36), где указан и автобус ГАЗ-322132 государственный регистрационный знак МС 939 37.

02.02.2011 Правительством Ивановской области распоряжением N 20-рп утвержден план мероприятий по защите прав потребителей в Ивановской области на 2011-2012 годы, которым на УГАДН по Ивановской области и УВД (по согласованию) запланировано в целях обеспечения населения Ивановской области товарами (работами, услугами) надлежащего качества, соблюдения законодательства о защите прав потребителей и других законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации и Ивановской области при производстве (оказании) и реализации товаров (работ, услуг) в 2011 году выполнение мероприятий в сфере транспортных услуг по соблюдению действующего законодательства при оказании населению пассажирских транспортных услуг автобусами (л.д.65-74).

26.04.2011 на основании распоряжения УГАДН по Ивановской области от 25.04.2011 N 237 специалистами Управления (в том числе государственным инспектором Шуваловым Сергеем Николаевичем) совместно с инспектором ДПС ОГИБДД ОВД по Фурмановскому муниципальному району был проведен контроль за соблюдением нормативно-правовых актов регламентирующих перевозку грузов и пассажиров автомобильным транспортом в отношении неопределенного круга лиц путем осмотра автотранспортных средств и проверки документации, наличие которой в соответствии с действующим законодательством необходимо для осуществления выполняемого вида перевозки.

Согласно данному распоряжению результаты контроля необходимо было оформить в виде маршрутного листа. По каждому случаю выявления нарушений составить рапорт в установленном порядке (л.д.61).

В ходе проведения контрольного мероприятия выявлено нарушение водителем вышеуказанного автобуса, принадлежащего ИП Шавитовой Л.И., требований нормативно-правовых актов, регламентирующих перевозку грузов и пассажиров автомобильным транспортом. В частности, в указанном автобусе был заблокирован аварийный выход, что не соответствует требованиям пункта 7.4 Перечня неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, и пункта 3.1 приказа Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2.

Выявленные нарушения отражены в рапорте госинспектора УГАДН по Ивановской области Шувалова С.Н. от 26.04.2011 (л.д. 45). Данный рапорт был направлен в УГАДН по Костромской области по территориальности для принятия решения о проведении в отношении ИП Шавитовой Л.И. внеплановой проверки в соответствии со статьей 10 Закона N 294-ФЗ.

Приказом Управления от 13.05.2011 N 246 государственному инспектору отдела автотранспортного, автодорожного надзора и контроля международных автомобильных перевозок УГАДН по Костромской области поручено провести в отношении Предпринимателя внеплановую выездную проверку (л.д. 46-49). По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении от 06.06.2011 N 001886, заявителю вменено нарушение части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 11.07.2011 по делу N А31-5138/2011 Управлению отказано в удовлетворении заявленных требований о привлечении ИП Шавитовой Л.И. к административной ответственности в связи с допущенными административным органом процессуальными нарушениями (л.д. 52-58).

Посчитав действия государственного инспектора УГАДН по Ивановской области Шувалова С.Н. по проведению проверки принадлежащего предпринимателю транспортного средства и рапорт незаконными, Предприниматель обратился в Арбитражный суд Ивановской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что проведенное мероприятие по контролю не требовало взаимодействия органа, уполномоченного на осуществление государственного контроля, и ИП Шавитовой Л.И., на Предпринимателя не возлагались обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля, Закон N 294-ФЗ не распространяется на спорные правоотношения. Сотрудник УГАДН по Ивановской области действовал в рамках своих полномочий, составление рапорта по окончании мероприятия по контролю является фиксацией выявленного нарушения. Судом первой инстанции отклонен довод заявителя о нарушении государственным органом требований пунктов 15.2 и 15.3 Административного регламента.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ивановской области в силу следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) - на орган, его принявший.

Таким образом, в порядке главы 24 АПК РФ могут быть рассмотрены и признаны судом незаконными такие действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, которые совершены в связи с реализацией названными участниками правоотношений своих властных полномочий, и повлекли нарушение как действующего законодательства, так и прав и свобод граждан и организаций или создали препятствия к их осуществлению.

Суд апелляционной инстанции считает, что должностным лицом УГАДН по Ивановской области 26.04.2011 правомерно проведена проверка транспортного средства, принадлежащего ИП Шавитовой Л.И., исходя из следующего.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 (далее - Положение о Ространснадзоре) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности.

При этом Ространснадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную, связанную с транспортным процессом деятельность, применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (п.п.6,6.1,6.7 Положения о Ространснадзоре).

В силу пункта 4 данного нормативного акта Ространснадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Аналогичные положения изложены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 184 "Вопросы федеральной службы по надзору в сфере транспорта".

Пунктом 1 Положения об управлении государственного автодорожного надзора по Ивановской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Положение об УГАДН по Ивановской области), утвержденного Ространснадзором 12.08.2009 Приказом N ВП-864фс, определено, что УГАДН по Ивановской области является региональным территориальным органом федерального органа исполнительной власти - Ространснадзора, осуществляющим функции по надзору и контролю в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта, промышленного транспорта и дорожного хозяйства на территории Ивановской области.

Вышеназванным нормативным актом установлено, что УГАДН по Ивановской области осуществляет контрольные и надзорные функции в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также другие функции, возложенные на него законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации (п.5). Данный территориальный орган осуществляет в установленном порядке контроль и надзор за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий; в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, государственный контроль за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства; взаимодействует в установленном порядке со структурными подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти Ивановской области, органами местного самоуправления, ассоциациями, союзами, общественными организациями в соответствии со своей компетенцией; имеет право проверять в установленном порядке юридических и физических лиц, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; привлекать по согласованию с органами исполнительной власти, местного самоуправления, юридическими лицами и общественными организациями специалистов к проверкам при проведении в установленном порядке контроля и надзора в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (п.п.6,6.4.1,6.4.2,11,22.1,22.4).

Из анализа правовых норм следует, что Управление, являясь территориальным органом Ространснадзора, уполномочено на осуществление контроля за соблюдением нормативно-правовых актов регламентирующих перевозку грузов и пассажиров автомобильным транспортом, в отношении транспортных средств на подведомственной ему территории, распоряжение о проведении контроля вынесено в пределах установленной компетенции и является достаточным правовым основанием для проведения контрольных мероприятий сотрудниками ответчика.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 утверждено Положение о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции. Этот нормативный акт определяет полномочия государственных транспортных инспекторов.

В частности, государственный транспортный инспектор осуществляет контроль за соблюдением субъектами транспортного комплекса правил перевозки пассажиров (п. 3 д). При этом в целях осуществления контроля осуществляет следующие полномочия: производит осмотр транспортных объектов и транспортных средств; проводит проверки субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; запрашивает у субъектов транспортного комплекса необходимые для выполнения задач контроля документы и информацию; осуществляет мероприятия по транспортному контролю; применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений субъектами транспортного комплекса требований в установленной сфере деятельности, а также меры, направленные на ликвидацию последствий указанных нарушений.

Действуя в пределах своих полномочий, государственный транспортный инспектор Шувалов С.В. произвел осмотр транспортного средства, осуществлявшего перевозку пассажиров, и, при выявлении нарушения, зафиксировал его в рапорте.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованными доводы апелляционной жалобы о нарушении при этом должностным лицом Закона N 294-ФЗ в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 названного федерального закона предметом его регулирования являются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Вместе с тем в силу пункта 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Из обстоятельств дела следует, что сотрудникам Управления поручались и фактически были проведены контрольные мероприятия в отношении автотранспортных средств, осуществлявших перевозку грузов и пассажиров на территории, указанной в распоряжении. Следовательно, предметом проверки не была определена именно деятельность ИП Шавитовой Л.И., на Предпринимателя не возлагались обязанности по представлению информации и исполнению требований уполномоченного органа. Следовательно, ответчиком не проводились мероприятия по контролю либо проверка в понимании Закона N 294-ФЗ.

При этом ссылки апелляционной жалобы на определение статьей 2 Закона N 294-ФЗ мероприятий по контролю, в частности, как действий должностного лица органа государственного контроля по обследованию используемых индивидуальными предпринимателями при осуществлении деятельности транспортных средств, что и было сделано государственным транспортным инспектором, с учетом положений этого же федерального закона, изложенных в части 3 статьи 1 об исключении из сферы применения данного закона мероприятий по контролю, не требующих взаимодействия проверяющих с владельцами транспортных средств, не имеют значения для рассмотрения дела.

Проверка в данном случае была проведена при осуществлении перевозок, в отношении неопределенного круга лиц (о чем свидетельствует представленный суду маршрутный лист с указанием проверенных транспортных средств различных перевозчиков), путем осмотра транспортного средства, посредством которого осуществляется перевозка пассажиров. В ходе такой проверки не предполагается непосредственное взаимодействие проверяющих с юридическими лицами и предпринимателями, от имени которых осуществляется предпринимательская деятельность, так как взаимодействие имеет место только с водителем, управляющим транспортным средством. При этом водитель выполнял только свои обязанности, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090.

Отсутствие в законодательстве понятия "линейного" контроля не влечет за собой безусловное признание любых контрольных мероприятий государственного органа относящимися к сфере регулирования Закона N 294-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении должностным лицом требований пунктов 15.2 и 15.3 Административного регламента необоснованы, поскольку согласно пункту 1 данного нормативного акта Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при исполнении государственной функции - лицензирование деятельности по перевозкам автомобильным транспортом. Осуществление в рассматриваемом случае Управлением контрольных мероприятий с целью лицензирования деятельности Предпринимателя, не подтверждается материалами дела.

Таким образом, у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения требований заявителя о признании незаконными действий сотрудника Управления по проведению проверки транспортного средства Предпринимателя. Права ИП Шавитовой Л.И. осмотром автобуса не нарушены.

В части требования заявителя о признании рапорта незаконным и его отмене, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Оспариваемый заявителем ненормативный акт должен быть юридически властным волеизъявлением уполномоченного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также должен нарушать права заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности, при этом все названные признаки в совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проанализировав оспариваемый рапорт N 37439/2 государственного транспортного инспектора Шувалова С.Н., суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что указанный документ не является ненормативным правовым актом органа, должностного лица, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Данный рапорт не обладает признаками ненормативного правового акта, то есть не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридических последствий, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей физических и юридических лиц, не определяет какую-либо меру ответственности, а лишь фиксирует факт нарушения и сам по себе не влечет для Предпринимателя каких-либо правовых последствий.

Поэтому заявленные требования о признании незаконным указанного рапорта и его отмене не подлежат рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.

Поскольку указанный акт не является ненормативным, суд первой инстанции должен был прекратить производство по делу в данной части на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, а не отказывать в удовлетворении требований Предпринимателя о признании рапорта незаконным.

Вместе с тем это процессуальное нарушение не привело к принятию неправильного по сути решения (часть 3 статьи 270 АПК РФ), поэтому основания для его отмены отсутствуют.

Таким образом, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права, надлежаще оценил имеющиеся доказательства и выяснил все существенные для разрешения спора обстоятельства. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с этим оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ивановской области от 30.09.2011 по делу N А17-2962/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Шавитовой Любови Ивановны - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева