Федеральный закон от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ: мнение специалиста и ученого (Б.Я. Гаврилов, "Российская юстиция", N 7, июль 2007 г.)

Федеральный закон от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ:
мнение специалиста и ученого

В 2006 - 2007 гг. на страницах нашего издания автор неоднократно высказывал свою точку зрения на явное несоответствие ряда положений УПК Российской Федерации (далее - УПК) реалиям практической деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью. Наибольшие нарекания вызывали положения УПК о получении согласия прокурора на возбуждение следователем, дознавателем, органом дознания уголовного дела, на их обращение в суд с ходатайствами об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и его продлении, о проведении следственных действий и принятии процессуальных решений, правомочия по рассмотрению которых принадлежат в соответствии с ч. 2 ст. 29 УПК исключительно суду. Высказывались автором и обоснованные предложения по повышению процессуальной самостоятельности следователя и о создании единой Федеральной службы расследования Российской Федерации и расширению процессуальных полномочий начальника следственного отдела (Российская юстиция, NN 8-2006 г., 1, 2-2007 г.).

Сегодня Федеральным законом от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", вступающим в действие с 6 сентября т.г., внесены существенные изменения в процедуры расследования по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно.

Настоящий Федеральный закон призван решить следующие основные задачи:

- создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее - Следственный комитет) как централизованной структуры предварительного следствия в системе органов прокуратуры Российской Федерации с подчиненностью работников следственных подразделений строго по вертикали, начиная от следственных отделов по районам, городам и завершая на федеральном уровне Главным следственным управлением Следственного комитета;

- передача процессуальных полномочий по контролю за предварительным следствием от прокуроров к руководителям следственных органов и тем самым "избавление" следователей от двойного процессуального контроля как со стороны начальника следственного отдела, так и надзирающего прокурора;

- повышение процессуального статуса и самостоятельности следователя путем усовершенствования (упрощения) процедур получения следователем согласия на производство отдельных следственных действий и принятие процессуальных решений, требующих согласия прокурора или судебного решения. Таких ограничений по УПК до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 года соответствующих изменений насчитывалось 40.

Указанные поправки в УПК фактически направлены на создание в Российской Федерации (пока в рамках Генеральной прокуратуры) независимой от иных федеральных органов власти структуры органов предварительного следствия, должной стать прообразом единой Федеральной службы расследования в Российской Федерации.

О структуре органов предварительного следствия. Первый блок изменений затрагивает вопросы реорганизации структуры предварительного следствия в органах прокуратуры. Существовавший на протяжении многих десятилетий порядок их построения порождал зависимость следователя от надзирающего прокурора, в первую очередь, как от административного начальника, осуществляющего одновременно процессуальную функцию по надзору за следствием. Кроме данной обязанности у прокуроров были и другие многочисленные обязанности, начиная с функции общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной и общественной жизни страны вплоть до поддержания обвинения в суде и прокурорского реагирования в случаях вынесения судами незаконных, необоснованных или несправедливых с точки зрения прокурора судебных решений.

В силу указанных причин на обеспечение ежедневного процессуального контроля за осуществлением следователями функции предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к подследственности органов прокуратуры, у надзирающих прокуроров "просто не доходили руки". Отсюда и значительно худшие чем у следователей органов внутренних дел показатели законности и качества предварительно следствия по уголовным делам, расследованным следователями органов прокуратуры, что неоднократно отмечалось в публикациях как ученых, так и практических работников правоохранительных органов*(1).

В соответствии с подп. "б" ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ органы предварительного следствия прокуратуры входят в систему прокуратуры Российской Федерации в виде Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, возглавляет который первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, он же председатель Следственного комитета. Он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Таким образом, Следственный комитет становится органом прокуратуры, призванным реализовывать уголовно-процессуальное законодательство в процессе расследования его следователями уголовных дел о преступлениях, отнесенных к их компетенции. Непосредственно систему Следственного комитета, согласно ст. 20-1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" с изменениями от 5 июня 2007 года, составляют: Главное следственное управление Следственного комитета (федеральный уровень), следственные управления Следственного комитета в субъектах Российской Федерации (региональный уровень) и следственные отделы Следственного комитета в районах и городах (муниципальный уровень) и приравненные к ним специализированные следственные органы (военные следственные подразделения, а также следственные органы на транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях).

Внесенными в УПК указанным законом изменениями установлена строгая вертикаль процессуальной подчиненности следователей не прокурорам соответствующего уровня и их заместителям, а исключительно руководителям следственных органов, в штате которых они непосредственно состоят, и руководителям вышестоящих следственных органов.

О централизации следственного аппарата и его выстроенной вертикали может свидетельствовать анализ полномочий председателя Следственного комитета, которому предоставлено право утверждать структуру и штатное расписание следственных органов в системе прокуратуры и определять их полномочия и устанавливать порядок назначения работников Следственного комитета. В составе Следственного комитета образуется коллегия, что ставит его на уровень федерального органа.

В системе МВД и ФСБ России и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков структура органов предварительного следствия изменений не претерпела.

О полномочиях прокурора. Федеральным законом от 5 июня 2007 года на принципиально новой основе перераспределены полномочия между надзирающим прокурором и начальником следственного отдела (ст.ст. 37 и 39 УПК). Суть внесенных законодателем изменений в следующем:

во-первых, внесенными в УПК изменениями процессуальные полномочия прокурора в полном объеме сохранены лишь при производстве предварительного расследования в форме дознания, включая его право давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, согласие на возбуждение дознавателем перед судом ходатайства о принятии процессуальных решений и проведении следственных действий, допускаемых на основании судебного решения; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя; разрешать отводы, заявленные дознавателю; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования; утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п.п. 4, 5, 6, 9, 10, 13 ч. 2 ст. 37 УПК);

во-вторых, сохранены отдельные полномочия прокурора при производстве предварительного следствия, как право прокурора участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении судом вопросов об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения; изымать уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому; утверждать обвинительное заключение, а также возвращать уголовное дело следователю при направлении его прокурору для утверждения обвинительного заключения и направления уголовного дела в суд со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения (п.п. 8, 11, 12, 14, 16 ч. 2 ст. 37 УПК);

в-третьих, сохранены так называемые общие полномочия прокурора за исполнением закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлении, а также его право требовать устранения нарушений законодательства в ходе предварительного следствия и дознания. Вместо принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор может лишь вынести мотивированное постановление о направлении материалов в орган расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п.п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 37 УПК);

в-четвертых, внесенные изменения не затронули полномочий прокурора по поддержанию от имени государства обвинения в суде (ч. 4 ст. 37 УПК), а также принципиального положения УПК в части, что предусмотренные указанной статьей полномочия прокурора осуществляются прокурорами района, города, их заместителями и вышестоящими прокурорами (ч. 5 ст. 37 УПК), несмотря на неоднократные попытки представителей органов прокуратуры и ряда ученых возложить полномочия прокурора в полном объеме за предварительным следствием и дознанием на помощников прокуроров.

О полномочиях следователя. Федеральным законом от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ в ст. 38 УПК (Следователь) внесены существенные изменения, направленные на повышение процессуального статуса следователя. Их суть заключается в следующем:

- исключен из УПК процессуальный институт согласия прокурора на возбуждение следователем и соответственно органом дознания или дознавателем уголовного дела (ч. 1 ст. 146 УПК), являвшийся на протяжении 5 лет действия УПК фактическим "тормозом" в своевременном возбуждении основной массы уголовных дел о так называемых общеуголовных преступлениях. Негативные последствия реализации данной правовой нормы в практической деятельности правоохранительных органов заключались в невозможности, зачастую, своевременного возбуждения уголовного дела и соответственно задержания лица, обоснованно заподозренного в совершении преступления, а также проведения неотложных следственных действий по закреплению следов преступления. Невозможен был до получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела и допрос пострадавшего, который от полученных телесных повреждений мог скончаться, не дождавшись согласия прокурора на обращение следователя о возбуждении уголовного дела. И это не гипотетические рассуждения автора, а вполне реальная ситуация.

Прямым негативным последствием действия данного процессуального института явилось увеличение в 2,5 раза (с 881 тыс. в 2001 году до 2 млн. 32 тыс. в 2006 году) количества преступлений, по которым виновные в их совершении лица не установлены. А за ними фактически стоят 2 млн. пострадавших граждан, фактически оставленных государством в нарушение ст. 2 Конституции РФ без защиты.

На необходимости принципиального изменения данной процессуальной нормы настаивали еще до введения с 1 июля 2002 года УПК РФ в действие как лично автор*(2), так и другие ученые (Быков В.М., Вицин С.Е., Гирько СИ., Дерышев Ю.В., Куцова Э.Ф., Ляхов Ю.А., Петрухин И.Л., Трусов А.И.) и абсолютное большинство практических работников, в том числе и органов прокуратуры (Гордиенко В.В., Коротков А.П. и др.)*(3);

- исключены из УПК процессуальные нормы о необходимости получения следователем согласия прокурора на принятие процессуальных решений и производство следственных действий, требующих в силу ч. 2 ст. 29 УПК (до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 года изменений) судебного решения. На необходимости указанных изменений автор последовательно настаивал на протяжении последних пяти лет. Существо наших аргументов за отмену института согласия прокурора при обращении следователя в суд с ходатайством о получении судебного решения в предусмотренных ч. 2 ст. 29 УПК случаях заключалось в следующем:

- в соответствии с положениями УПК подобные обращения следователя рассматриваются судом с участием прокурора, которому предоставлено право высказать свое мнение по существу, поэтому предварительное по сути получение согласия прокурора на обращение следователя в суд являлось абсолютно излишним;

- в качестве аргументов за отмену данного процессуального института автор высказывал и те обстоятельства, что УПК РСФСР предусматривал процедуру обращения следователя в суд за получением разрешения на прослушивание телефонных переговоров без какого-либо предварительного согласия на это прокурора (ст. 141-1 УПК РСФСР).

Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" сегодня предоставляет право обращения в суд за получением судебного решения на прослушивание телефонных переговоров, осмотр и изъятие почтово-телеграфной корреспонденции, проникновение в жилище сотрудникам органов, которым предоставлено право осуществления оперативно-розыскной деятельности, без получения на это согласия прокурора*(4).

Принятые законодателем меры по изъятию из УПК процессуального института согласия прокурора как в указанных выше случаях, так и при продлении срока проведения проверки по сообщению о преступлении до 30 суток, при соединении и выделении уголовных дел (ст.ст. 144, 154, 155 УПК) и в ряде других случаев позволяют, во-первых, в большей степени обеспечить процессуальную самостоятельность следователей, что предусмотрено Концепцией судебной реформы в Российской Федерации, одобренной Верховным Советом РСФСР еще 24 октября 1991 года, и на чем настаивали автор, большинство ученых и практических работников*(5) и, во-вторых, значительно упростить процедуры производства отдельных следственных действий и принятия следователем процессуальных решений по расследуемому им уголовному делу.

- существенные изменения законодателем внесены и непосредственно в ст. 37 УПК в части процедуры обжалования следователем действий (бездействия) и решений прокурора по уголовному делу:

во-первых, поскольку абсолютное большинство полномочий прокурора перешли к руководителю следственного органа, в том числе дача прокурором обязательных для исполнения указаний по уголовному делу и принятия прокурором процессуальных решений по уголовному делу, то соответственно законодатель исключил из ч. З ст. 38 УПК права следователя в части обжалования письменных указаний прокурора и принятых им по уголовному делу процессуальных решений;

во-вторых, одновременно в связи с предоставлением прокурору права требовать от органов дознания и следственных органов устранения выявленных им в ходе дознания и предварительного следствия нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК) законодатель в ч. 3 ст. 38 УПК установил процедуру фактического обжалования следователем требований прокурора об устранении выявленных последним нарушений уголовного и уголовно-процессуального законодательства, допущенных следователем в процессе расследования уголовного дела. Согласно данной процессуальной нормы следователь в этом случае вправе представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который о своем решении по существу требования прокурора информирует последнего.

О процессуальных полномочиях руководителя следственного органа. Федеральным законом от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ принципиально изменены процессуальный статус начальника следственного отдела и его процессуальные полномочия по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам. До внесения указанных изменений процессуальный статус начальника следственного отдела в различных правоохранительных органах существенно отличался один от другого.

Так в органах прокуратуры начальник следственного отдела как процессуальная и должностная фигура отсутствовал в звене районных и городских прокуратур, военных и специализированных прокуратур, где его полностью подменял непосредственно прокурор района, города и приравненный к нему прокурор специализированной, военной прокуратуры или его заместитель. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, как правило, была должность начальника следственного управления (следственного отдела), совмещенная с должностью заместителя прокурора по надзору за органами предварительного следствия и дознания.

В силу совмещения в едином лице полномочий начальника следственного отдела и прокурора в прокуратурах субъектов Российской Федерации и отсутствия процессуальной фигуры начальника следственного отдела в звене городских, районных прокуратур реальный процессуальный контроль за расследованием следователями прокуратуры уголовных дел нередко отсутствовал. Отсюда и то, что показатели результатов работы следователей прокуратуры по соблюдению законности и качеству расследования на протяжении многих лет были значительно ниже, чем результаты расследования уголовных дел следователями органов внутренних дел, о чем выше уже говорилось.

В практической деятельности начальник следственного отдела (автор на следственной работе более 30 лет и прошел все ступени, начиная с должности следователя районного отдела внутренних и до заместителя начальника Следственного комитета при МВД России) фактически "параллельно с прокурором" осуществлял весь комплекс полномочий, предоставленных в силу закона прокурору, по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам.

Поэтому решение законодателя о передаче практически в полном объеме процессуальных полномочий в досудебном производстве от прокурора к руководителю следственного органа (так в настоящее время в ст. 39 УПК значится должность начальника следственного отдела) выглядит не только абсолютно логичным, но и что не менее важно своевременным.

Дополнительно к полномочиям, предусмотренным ст. 39 УПК, сегодня внесенными в нее Федеральным законом от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ изменениями руководителю следственного органа уголовно-процессуальный закон предоставляет право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя; давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственного действия или принятии процессуального решения, которые допускаются лишь на основании судебного решения; разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования; продлевать срок предварительного расследования; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (ч. 1 ст. 39 УПК), а также осуществлять иные полномочия, предоставленные УПК руководителю следственного органа (ст.ст. 108, 109, 110, 114, 115 УПК и ряд других).

Среди полномочий руководителя следственного органа следует также выделить:

предоставленное ему право отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа, возвращать уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования, а также его право давать следователю согласие на обжалование решения прокурора в случае возвращения им уголовного дела следователю с процедуры утверждения обвинительного заключения (п.п. 7, 10, 11 ч. 1 ст. 39 УПК);

и его право рассматривать требования прокурора об устранении допущенных следователем нарушений федерального законодательства при расследовании уголовного дела, по результатам которого он дает следователю письменные указания об исполнении требований прокурора либо информирует прокурора о несогласии с требованиями последнего (ч. 4 ст. 39 УПК).

В соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК полномочия руководителя следственного органа исполняют: на федеральном уровне - председатель Следственного комитета и руководитель Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и руководители следственных органов федеральных органов исполнительной власти (ФСБ России и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков) или при федеральных органах (МВД России); на уровне субъектов Российской Федерации - руководители следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и руководители следственных органов в системе МВД, ФСБ и ФСКН России по субъектам Российской Федерации; на муниципальном уровне - руководители следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и руководители следственных органов в системе органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности и наркоконтроля в городах, районах или межрайонных следственных отделов. Полномочиями руководителя следственного органа пользуются в полном объеме их заместители и приравненные к ним иные руководители следственных органов (законом перечень иных руководителей вновь не определен).

О перспективе создания Федеральной службы расследования в Российской Федерации. Вопросы создания в Российской Федерации единого следственного аппарата, необходимость укрепления его вертикали, о месте и роли в системе государственных органов достаточно активно обсуждаются в течение последних десятилетий*(6). При разработке данной проблемы автор, как и большинство следственных работников и российских ученых, исходят из необходимости практического решения одной из наиболее острых социальных проблем - активизации борьбы с преступностью, уровень которой за последние десятилетия увеличился почти в четыре раза (с 1 млн. преступлений в 1980 году до 4 млн. - в 2006 году). Одновременно возросло в ходе досудебного производства число нарушений конституционных прав граждан, что в большей степени объясняется значительной текучестью следственных кадров, уровень которой в системе МВД России увеличился за последние годы вдвое, достигнув в 2002 году своего максимума - почти 20%, и, соответственно, резким снижением профессионализма следователей.

Указанные и другие факторы вызвали необходимость в принципиально ином подходе к решению проблемы создания Федеральной службы расследования Российской Федерации. Значительным шагом в этом направлении может стать Федеральный закон от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ, которым внесены существенные изменения в УПК и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Приведенный выше анализ полномочий следователя, прокурора и руководителя следственного органа, их соотношения между собой и перераспределение процессуальных полномочий в пользу последнего позволяют предположить, что сегодня созданы все предпосылки для реализации указанной идеи. Вероятно внесенные изменения в УПК должны пройти апробацию в ходе практической реализации положений указанного закона в течение определенного времени, после чего можно будет сделать конкретные выводы и предложить организационную и правовую составляющие создания будущей Федеральной службы расследования. Положительного решения вопроса в течение последних 50 лет ждут как ученые, так и практические работники. Решение за законодателем.

Б.Я. Гаврилов,

Доктор юридических наук

"Российская юстиция", N 7, июль 2007 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Гаврилов Б.Я. Правовое регулирование защиты конституционных прав личности в уголовном судопроизводстве. Монография. - М.: Мир. 2004.

*(2) См.: Гаврилов Б.Я. Новеллы уголовного процесса на фоне криминальной статистики // Российская юстиция. 2003. N 10. С. 99-101; Он же. Процессуальный порядок возбуждения уголовного дела - соответствует ли он правовым реалиям и правоприменительной практике // Российская юстиция. 2006. N 8. С. 48-50 и другие публикации.

*(3) См.: Уроки реформы уголовного правосудия в России // По редакцией В.Н. Плигина и Е.Б. Мизулиной. - М.: Юристъ, 2006; Гордиенко В.В. Конституционная защита граждан от преступных посягательств. Материалы Всероссийской межведомственной научно-практической конференции. - М.: Московский университет МВД России. 2004.

*(4) См.: Гаврилов Б.Я. Мониторинг УПК РФ в системе МВД России. Уроки реформы уголовного правосудия. - М.: Юристъ, 2006. С. 190-199.

*(5) См.: Гаврилов Б.Я. О процессуальной самостоятельности следователя. История, современное состояние, перспективы развития // Право и политика. 2001. N 2. С 92-99.

*(6) См.: Гаврилов Б.Я. О Федеральной службе расследования в Российской Федерации: за и против // Российская юстиция. 2007 . N 1.