Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2011 г. N 16АП-3527/11

г. Ессентуки

27 декабря 2011 г.

Дело N А22-1413/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 декабря 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Винокуровой Н.В.,

судей: Жукова Е.В., Сулейманова З.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карповой Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение от 21.10.2011 по делу N А22-1413/2011 Арбитражного суда Республики Калмыкия, принятое судьей Садваевым Б.Б.

по иску муниципального учреждения администрации Октябрьского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ОГРН: 1020800598895)

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия

третьи лица - Министерство финансов Республики Калмыкия, финансовый отдел администрации Октябрьского районного муниципального образования Республики Калмыкия

о взыскании убытков в сумме 1 260 047 рублей 46 копеек,

при участии в судебном заседании представителей от администрации Октябрьского районного муниципального образования Республики Калмыкия Ханина И.В. (доверенность N 22 от 19.12.2011)

в отсутствие представителей других участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ

муниципальное учреждение администрации Октябрьского РМО Республики Калмыкия (далее - истец) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - ответчик) о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, за счет казны Российской Федерации, убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам образования, проживающим и работающим в сельской местности, в сумме 1 260 047 рублей 46 копеек.

Решением от 21.10.2011 Арбитражный суд иск удовлетворил, взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации, в доход местного бюджета в лице муниципального учреждения администрации Октябрьского районного муниципального образования Республики Калмыкия убытки (выпадающие доходы), возникшие с предоставлением в 2010-2011 годах льгот по оплате коммунальных услуг педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, за период с августа - декабрь 2010 года, в сумме 1 260 047 рублей 46 копеек.

Решение суда первой инстанции мотивировано подтверждением материалами дела требований истца.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ответчик обратился с апелляционной жалобой в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Ссылается на то, что указанной истцом категорией граждан представлялись не меры социальной поддержки, а бесплатное жилое помещение с подведенными коммуникациями, льготы должны финансироваться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, льготы отменены Федеральным Законом N 122-ФЗ, выплата льгот произведена истцом добровольно.

Истец с решением суда первой инстанции согласен.

Правильность решения от 21.10.2011 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, исследовав материалы дела, выслушав представителя истца, Шестнадцатый арбитражный апелляционный не усматривает оснований к отмене решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" истцом за счет средств местного бюджета в пользу граждан (работников системы образования, проживающим и работающим в сельской местности) выплачены льготы по оплате коммунальных услуг за период с августа - декабрь 2010 в размере 1 260 047 рублей 46 копеек.

Размер невозмещенных расходов, связанных с оплатой предоставленным педагогическим работникам и работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в заявленной сумме подтверждается расходными расписаниями N 003/00193/100 от 03.06.2011, N 025/00608/031 от 07.06.2011, N 021/00542/036 от 07.06.2011, N 025/00608/040 от 01.07.2011, N 021/00542/045 от 01.07.2011, N 003/00193/123 от 01.07.2011, платежными поручениями N 7141 от 22.12.2010, N 7210 от 23.12.2010, N 7503 от 28.12.2010, N 214846 от 08.06.2011, N 214844 от 08.06.2011, N 216468 от 09.06.2011, N 261675, 261665, 261668 от 11.07.2011, N 6893, 6894, 6895 от 14.12.2010, N 7006 от 16.12.2010, N 215354 от 08.06.2011, N 255902 от 06.07.2011, N 257304 от 07.07.2011, N 6886, 6887 от 14.12.2010, N 7144 от 22.12.2010, N 6928 от 15.12.2010, N 7223 от 24.12.2010, N 217947 от 10.06.2011, N 253496 от 05.07.2011, отрывным талоном N 2 к платежной ведомости N 2 от 06.06.2011, реестрами сотрудников МУ "Отдел образования Администрации Октябрьского РМО РК" N 1 от 22.12.2010, N 2 от 06.06.2011, от 06.07.2011, N 63, 64, 65, 66 от 13.12.2010, N 32 от 08.06.2011, N 48 от 06.07.2011, N 49 от 07.07.2011; списками на зачисление заработной платы для ОСБ N 8579 к платежному поручению N 214846 от 08.06.2011, платежными ведомостями N 3 от 06.07.2011 с отрывным талоном, реестрами по оплате расходов за жилое помещение с отоплением и освещением педагогических работников МОУ "БЦСОШ N 2 им. М.В. Хонинова" за сентябрь - декабрь 2010 года, решением Собрания депутатов Октябрьского РМО РК от 16.06.2010 N 24 и от 11.04.2011 N 86, а также представленными копиями документов педагогических работников: трудовыми книжками, техническими паспортами, справками ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ", справками о составе семьи, свидетельствами о государственной регистрации права.

Как правильно указал суд первой инстанции по результатам рассмотрения требований истца о взыскании 260 047 рублей 46 копеек убытков, исходя из смысла статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельской местности и рабочих поселках, должны быть предоставлены соответствующим местным исполкомом или учреждением, предприятием или организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением в натуре.

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

В Федеральном законе N 119-ФЗ от 24.06.1999 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Постановлением Правительства от 15.08.2001 N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года" предусмотрено, что на субъект Российской Федерации может быть возложена ответственность за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, только в пределах переданной федеральным бюджетом компенсации таких расходов.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154 -ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами. Однако, Федеральными законами "О федеральном бюджете" в 1995-2003 соответствующие субсидии в бюджеты субъектов РФ не предусматривались.

Судом первой инстанции правильно установлено, что порядка финансирования расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, в Российской Федерации до 2003 принято не было, финансирование из федерального бюджета не осуществлялось.

В 2003 в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" от 06.05.2003 N 52-ФЗ (статья 2) было предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", абзац 3 пункт 5 статья 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.06.2003 N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности" субсидии для возмещения расходов в связи с предоставлением указанных льгот выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в Постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, а также определениях от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а также ст. 84 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на указанные цели из федерального бюджета.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее по тексту - Закона N 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 01.03.2007 г.. N 129-О-П, порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существ уют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В определении от 08.02.2007 N 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, обязав в 2003 (статья 5 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

С целью оказания необходимой помощи регионам в 2005-2007 годах федеральными законами о бюджетах на соответствующий год предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

Таким образом, внесение изменений в редакцию пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" в части возложения на субъект Российской Федерации обязанности по установлению размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с указанными в данном пункте Закона мерами социальной поддержки, не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих (а также вышедших на пенсию) и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг".

Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьи пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" уровня мер социальной поддержки. Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете, создающем, как указал Конституционный суд РФ в постановлении от 23.04.2004 N 9-П, надлежащее финансовые условия для реализации, норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость таких расходов.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статья 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное бразование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Таким образом, из анализа норм действующего законодательства следует, что, несмотря на предоставление (в силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", абзац 2 статья 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", абзаца 3 пункт 5 статья 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики") на федеральном уровне педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим в сельской местности.

Государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона "Об образовании" поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет, следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004 "О Министерстве финансов Российской Федерации").

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отклонил довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, как не соответствующие действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и фактическим обстоятельствам дела.

Суд первой инстанции также обоснованно отклонил довод ответчика о том, что финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляется только в отношении освещения и не распространяется на часть электроэнергии, используемой другими электроприборами, т.к. возможность раздельного учета потребления электроэнергии для освещения и иных целей отсутствует и не является основанием для ограничения прав педагогических работников, предусмотренных законом.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств Министерством финансов Российской Федерации в материалы дела не представлены, в связи с чем суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", абзацем 3 пункта 5 статья 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и удовлетворил требования истца.

Вывод суда первой инстанции соответствует правовой позиции, содержащейся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.11.2010 N 10430/10.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не принимаются как несоответствующие действующему законодательству и сложившейся арбитражной практике.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривается, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Минфин России освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 21.10.2011 по делу N А22-1413/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.В. Винокурова

Судьи

Е.В. Жуков З.М. Сулейманов