Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2011 г. N 19АП-6039/11

г. Воронеж

13 декабря 2011 г.

Дело N А08-3923/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06.12.2011.

Постановление в полном объеме изготовлено 13.12.2011.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Сергуткиной В.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Щеголевой Е.В.,

при участии:

от открытого акционерного общества "КМАпроектжилстрой": Горловой И.Г, юрисконсульта, доверенность N 831/07 от 06.12.2010,

от Администрации Старооскольского городского округа: Красовой В.В., начальника отдела судебной защиты правового управления, доверенность N 1-1-20/1656 от 17.10.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "КМАпроектжилстрой" на решение Арбитражного суда Белгородской области от 23.09.2011 по делу N А08-3923/2011 (судья Назина Ю.И.) по заявлению открытого акционерного общества "КМАпроектжилстрой" (ОГРН 1023102357266) к Администрации Старооскольского городского округа о признании действий незаконными, итогового документа - заключения недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "КМАпроектжилстрой" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Белгородской области с заявлением о признании незаконными действий рабочей группы Администрации Старооскольского городского округа (далее - Администрация) по проведению 28.03.2011 публичных слушаний, а Заключения о результатах публичных слушаний - недействительным (с учетом уточнения требований).

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 23.09.2011 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, ОАО "КМАпроектжилстрой" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению Общества при проведении публичных слушаний регистрация граждан, изъявивших желание принять участие в публичных слушаниях, происходила без установления фактов наличия или отсутствия у граждан активного избирательного права, а равно и права на участие в публичных слушаниях.

Полагает, что результаты голосования искажены, так как на момент голосования никто из присутствующих представителей рабочей группы не подсчитывал фактически присутствующих на момент голосования граждан.

Также, заявитель жалобы указывает, что несмотря на замечания и предложения Общества программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры округа на 2011-2015 не была направлена на доработку с целью учета в ней объектов коммунальной инфраструктуры, построенных на территории Старооскольского городского округа ОАО "КМАпроектжилстрой"; список зарегистрированных участников в публичных слушаниях не содержит графу для указания паспортных данных участников публичных слушаний.

Общество считает, что проведение публичных слушаний по обсуждению проекта программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы являлось обязательной процедурой, предусмотренной частью 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 24 Устава Старооскольского городского округа, пункта 1.3 решения Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области от 17.01.2008 N 13 "О порядке организации и проведения публичных слушаний в Старооскольском городском округе" и в обязательном порядке должна была предшествовать принятию нормативного правового акта Советом депутатов Старооскольского городского округа.

Представитель Общества в ходе судебного заседания арбитражного суда апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель Администрации против доводов апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве, просил оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, указав, что публичные слушания являются лишь способом информирования населения о проекте решения и не порождают для заявителя каких-либо прав и обязанностей, не нарушают права и свободы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В судебном заседании, проходившем 29.11.2011 в порядке статьи 163 АПК РФ, объявлялся перерыв до 06.12.2011.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, распоряжением Главы администрации Старооскольского городского округа от 17.03.2011 N 20-ро на 28.03.2011 на 16 часов по адресу: Белгородская область, г. Старый Оскол, улица Ленина, 46/17, большой зал администрации Старооскольского городского округа назначены публичные слушания по проекту программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы.

Согласно пункту 2 распоряжения главы администрации Старооскольского городского округа от 17 марта 2011 года N 20-ро граждане, обладающие избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления городского округа, и организации, расположенные на территории городского округа, вправе не позднее 23 марта 2011 года в письменном или электронном виде представить в рабочую группу замечания и предложения по проекту программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы и (или) заявить о своем участии в публичных слушаниях.

Пунктом 4 названного распоряжения утвержден состав рабочей группы по организации и проведению публичных слушаний по обсуждению проекта программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы.

Информация о проведении публичных слушаний опубликована 19.03.2011 в газете "Оскольский край".

Публичные слушания проведены 28.03.2011, по их результатам подготовлен итоговый документ - Заключение, пунктом 1 которого решено одобрить проект программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы.

Пунктом 2 заключения рекомендовано рассмотреть замечания и предложения, поступившие во время обсуждения проекта программы.

Согласно пункту 3 итоговый документ - заключение подлежит направлению главе администрации Старооскольского городского округа и в средства массовой информации для официального опубликования.

Заключение с приложением таблицы замечаний и предложений по проекту опубликовано 31.03.2011 в газете "Оскольский край".

Решением от 07.04.2011 N 568 Советом депутатов Старооскольского городского округа утверждена программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы.

ОАО "КМАпроектжилстрой" посчитало, что действия рабочей группы по проведению публичных слушаний и заключение нарушают его права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку в проекте программы не учтены объекты, построенные Обществом - канализационно-насосная станция и объект водоснабжения "Тереховский водозабор", что явилось основанием для обращения в арбитражный суд с рассмотренным заявлением.

Суд первой инстанции, оценив обстоятельства дела, сделал правильный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований Общества, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Апелляционный суд позицию суда первой инстанции признает правильной исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

В соответствии с частью 4 названной статьи порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 24 Устава Старооскольского городского округа порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативным правовым актом Совета депутатов городского округа.

Решением Совета депутатов Старооскольского городского округа от 17.01.2008 N 13 утвержден Порядок организации и проведения публичных слушаний в Старооскольском городском округе (Далее - Порядок).

Пунктом 2.1 Порядка установлено, что публичные слушания, проводимые по инициативе главы администрации городского округа, назначаются распоряжением главы администрации городского округа.

Согласно пункту 2.3. Порядка в распоряжении главы администрации городского округа указывается, в том числе, дата, время и место проведения публичных слушаний.

Из пункта 2.5 Порядка следует, что Решение Совета депутатов городского округа, распоряжение главы администрации городского округа о назначении публичных слушаний и проект муниципального правового акта, который вынесен на публичные слушания, подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем за 7 дней (если иное не предусмотрено законодательством) до даты проведения публичных слушаний.

В силу пунктов 3.1, 3.3 Порядка рабочая группа (состав которой указывается в распоряжении о назначении публичных слушаний) создает необходимые условия для проведения публичных слушаний, в частности:

- осуществляет работу по организации публичных слушаний;

- обеспечивает опубликование муниципальных правовых актов и вопросов, которые выносятся на публичные слушания в обязательном порядке;

- осуществляет прием предложений граждан и их систематизацию;

- подготавливает проект итогового документа публичных слушаний, организует его публикацию;

- подсчитывает голоса и подводит итоги голосования;

- осуществляет иные функции, предусмотренные Порядком.

Как следует из пункта 3.4. Порядка граждане, обладающие избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления городского округа, и организации, расположенные на территории городского округа, вправе не позднее чем за пять дней до дня проведения публичных слушаний в письменном виде представить в рабочую группу замечания и предложения по проекту муниципального правового акта, вопросу, вынесенному на публичные слушания, и (или) заявить о своем участии в публичных слушаниях.

Рабочая группа осуществляет регистрацию участников публичных слушаний, которая начинается не позднее чем за 30 минут до начала публичных слушаний (пункт 4.1 Порядка).

Согласно пункту 5.1. Порядка по результатам публичных слушаний простым большинством лиц, принявших участие в публичных слушаниях, принимается итоговый документ - заключение о результатах слушаний. Замечания и предложения участников публичных слушаний с указанием их авторов оформляются в виде приложения к заключению о результатах слушаний (прилагается).

Заключение о результатах слушаний с приложениями подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации в течение пяти дней со дня проведения публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний не является нормативным актом и носит рекомендательный характер (пункт 5.2 Порядка).

Согласно пункту 5.4 Порядка результаты публичных слушаний учитываются при доработке проекта муниципального правового акта и принятии решения по указанному проекту.

Из анализа указанных положений следует, что основной задачей рабочей группы является организация и проведение публичных слушаний, при этом рабочая группа не наделена какими-либо властными, исполнительно-распорядительными полномочиями, а итоговый документ - заключение не содержит указаний на какие-либо распорядительные действия и носит рекомендательный характер.

Судом установлено, что рабочая группа по проведению 28.03.2011 публичных слушаний по обсуждению проекта программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы создана в соответствии с Порядком организации и проведения публичных слушаний в Старооскольском городском округе, утвержденным решением Совета депутатов Старооскольского городского округа от 17.01.2008 N 13 для создания необходимых условий для проведения публичных слушаний. Названное решение не оспорено, является дейтвующим.

Мотивируя апелляционную жалобу, Общество указало, в частности, на нарушение при проведении публичных слушаний процедуры голосования, что повлекло искажение результатов голосования.

Вместе с тем, согласно протоколу от 28.03.2011, составленному секретарем публичных слушаний, на момент голосования в зале присутствовало 142 участника, "за" проголосовало 79 участников публичных слушаний, "против" проголосовало 63 участника.

При этом ссылка Общества на количество зарегистрированных участников публичных слушаний - 187 человек и отсутствие в списке зарегистрированных участников подписи 6 зарегистрированных лиц не свидетельствует о недействительности голосования (на момент которого присутствовало 142 участника) и его итогов.

Как верно отметил суд области, в данном случае решение 6 участников не могло повлиять на результат голосования.

Довод заявителя жалобы о том, что Список зарегистрированных участников, являющийся приложением к протоколу публичных слушаний от 28.03.2011 нельзя считать надлежащим документом в связи с тем, что страницы списка не прошиты и не пронумерованы, не может быть принят во внимание, поскольку положения вышеназванного Порядка организации и проведения публичных слушаний в Старооскольском городском округе подобных требований к данному документу не содержит.

Довод заявителя о том, что при регистрации участников публичных слушаний необходимо предоставление паспорта или заменяющего его документа обоснованно отклонен судом области, поскольку нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок проведения публичных слушаний, а именно в Законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Порядком организации и проведения публичных слушаний в Старооскольском городском округе, обязанность предоставления при регистрации участников публичных слушаний документа, подтверждающего право на участие в публичных слушаниях, не установлена.

Указание заявителя жалобы на то, что не все замечания и предложения внесены в таблицу замечаний и предложений по проекту программы и опубликованы не свидетельствует о том, что принятые 24.03.2011 рабочей группой от ОАО "КМАпроектжилстрой" замечания по проекту программы комплексного развития не были учтены при утверждении итогового документа - заключения.

Апелляционная инстанция также находит несостоятельным довод о допущенном рабочей группой нарушении, выразившемся в организации публичных слушаний в Большом зале администрации Старооскольского городского округа, рассчитанном на 115 человек, в то время как зарегистрировались для участия в публичных слушаниях 187 человек.

Как усматривается из материалов дела, дата, время и место проведения публичных слушаний (в соответствии с пунктом 2.3 Порядка) были определены пунктом 1 распоряжения главы администрации Старооскольского городского округа от 17 марта 2011 года N 20-ро.

Таким образом, рабочая группа не определяла место проведения публичных слушаний, а действовала на основании указанного распоряжения, которое никем не оспорено и не отменено в установленном законом порядке.

На основании изложенного, судом области сделан правильный вывод о том, что порядок проведения публичных слушаний не нарушен, выполнены все условия, определенные Порядком организации и проведения публичных слушаний в Старооскольском городском округе; заключение составлено и опубликовано в газете "Оскольский край" в установленные Порядком сроки.

Ссылки Общества на Избирательный кодекс Белгородской области, ФЗ ль 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основанных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также ссылка на статью 185 Гражданского кодекса РФ, которыми по мнению заявителя жалобы должен был руководствоваться суд области, не могут быть приняты во внимание судом с учетом следующего.

Избирательный кодекс Белгородской области устанавливает гарантии реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав и права на участие в референдуме, отзыве, и определяет порядок и механизм подготовки и проведения выборов депутатов Белгородской областной Думы, в органы местного самоуправления в Белгородской области, референдума области и местного референдума, отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований в Белгородской области.

Как следует из преамбулы Федерального закона РФ от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан РФ", демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти.

В силу статьи 1 данный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Таким образом, указанные правовые акты регламентируют порядок осуществления власти населения.

Между тем, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 15.07.2010 N 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В связи с изложенным, суд считает необходим отметить, что в рассматриваемом случае публичные слушания проводились по обсуждению проекта Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы, то есть отраслевой программы, в целях выявления мнения населения по данному вопросу и являлось правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.

Фактически доводы заявителя жалобы сводятся к несогласию с решением Совета депутатов Старооскольского городского округа от 07.04.2011 N 568 "Об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Старооскольского городского округа на 2011-2015 годы" и не могут быть приняты как основание для отмены решения суда области, рассмотревшего по существу требования Общества о признании незаконными действий рабочей группы Администрации Старооскольского городского округа по проведению 28.03.2011 публичных слушаний, а Заключения о результатах публичных слушаний - недействительным. Доказательств нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности оспариваемыми действиями и заключением заявитель ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представил.

Таким образом, суд области, оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, обоснованно пришел к выводу о том, что требования ОАО "КМАпроектжилстрой" удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта апелляционным судом не установлено.

В связи с чем, обжалуемое решение арбитражного суда области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относится на заявителя апелляционной жалобы. Излишне уплаченная по платежному поручению N 5003 от 17.10.2011 государственная пошлина подлежит возврату ОАО "КМАпроектжилстрой".

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 23.09.2011 по делу N А08-3923/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выдать открытому акционерному обществу "КМАпроектжилстрой" справку на возврат из средств бюджета государственной пошлины в сумме 1000 рублей, уплаченной по платежному поручению N 5003 от 17.10.2011.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

В.А. Сергуткина А.И. Протасов