НДС. Правомочность ФНС по изданию нормативных правовых актов по вопросам налогов и сборов (Н.В. Клокова, "Горячая линия бухгалтера", N 17-18, сентябрь 2007 г.)

НДС. Правомочность ФНС по изданию нормативных правовых актов
по вопросам налогов и сборов

Сопроводительные письма Федеральной налоговой службы, которыми до территориальных налоговых органов доводятся разъяснения по вопросам практики применения налогового законодательства, не могут рассматриваться в качестве нормативного правового акта. Такие письма носят информационный характер, уведомляющий налоговые органы о возникающих вопросах по применению налогового законодательства.

Тем не менее, доведение до налоговых инспекций подобных разъяснений с указанием учитывать их в работе, направлено на ориентировку налоговых органов руководствоваться содержащимися в письме разъяснениями Федеральной налоговой службы при применении положений Налогового Кодекса. Другими словами, такие письма рассчитаны на многократное применение налоговыми органами, в том числе и при осуществлении функций налогового контроля, в процессе которого затрагиваются непосредственные права налогоплательщиков. При этом не имеет существенного значения форма изложения таких указаний налоговым органам, а также факт отсутствия их государственной регистрации и опубликования в официальном издании.

Федеральная налоговая служба не наделена правами по изданию нормативных правовых актов по вопросам налогов и сборов.

Таким органом является Министерство финансов РФ, которому в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" переданы функции Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах, что предусмотрено и п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса РФ.

В силу ст. 6 Налогового кодекса нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим Налоговому кодексу, если такой акт издан органом, не имеющим в соответствии с Налоговым кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов. Такие решения вынесены Высшим Арбитражным Судом РФ от 23.10.2006 г. N 10652/06, от 19 декабря 2006 г. N 11723/06:

Решение ВАС РФ от 23 октября 2006 г. N 10652/06

Суть дела:

Открытое акционерное общество "Челябинский металлургический комбинат" оспаривает абзац 13 раздела "В целях применения ст. 171 Налогового кодекса РФ" Приложения к письму Федеральной налоговой службы от 19.10.2005 N ММ-6-03/886, разъясняющий, что суммы налога, принятые налогоплательщиком к вычету в соответствии со ст. 171, 172 Налогового кодекса РФ по товарам (работам, услугам), в том числе основным средствам и нематериальным активам, приобретенным для осуществления операций, признаваемых объектами налогообложения в соответствии с главой 21 Налогового кодекса РФ, но не использованным для указанных операций, должны быть восстановлены и уплачены в бюджет. Стоимость похищенного имущества должна возмещаться за счет виновных лиц с учетом налога на добавленную стоимость.

Общество полагает, что текст оспариваемого им абзаца Приложения к письму ФНС от 19.10.2005 содержит не соответствующее Налоговому кодексу РФ правило, незаконно возлагающее на налогоплательщика обязанность восстанавливать и уплачивать в бюджет суммы НДС, ранее принятые к зачету.

Позиция Федеральной налоговой службы:

В судебном заседании Федеральная налоговая служба заявила ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку письмо от 19.10.2005 N ММ-6-03/886 является сопроводительным письмом Федеральной налоговой службы, которым до территориальных налоговых органов доведены разъяснения по вопросам практики применения налогового законодательства, содержащиеся в приложении к этому сопроводительному письму. Такое письмо не может рассматриваться в качестве нормативного правового акта, подлежащего оспариванию в судебном порядке. Данное письмо не зарегистрировано в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов.

Министерство финансов РФ поддержало ходатайство Федеральной налоговой службы, считая, что по своей сути письмо ФНС от 19.10.2005 носит информационный характер, уведомляющий налоговые органы о возникающих вопросах по применению налогового законодательства.

Позиция суда:

Рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов в области налогов и сборов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка принятия обжалуемого акта. Суд должен выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение налоговыми органами при осуществлении функций налогового контроля, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах. При этом разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица нормативный характер, должно производиться независимо от его формы и других условий, например государственной регистрации, опубликования в официальном издании.

Само доведение до налоговых инспекций содержащихся в Приложении к письму ФНС от 19.10.2005 разъяснений с указанием учитывать их в работе свидетельствует об ориентировке налоговых органов руководствоваться содержащимися в письме разъяснениями Федеральной налоговой службы при применении положений главы 21 Налогового кодекса РФ.

Таким образом, усматриваются основания рассматривать оспариваемое письмо в качестве акта, имеющего нормативный характер.

Вместе с тем согласно пункту 1 Положения о Федеральной налоговой службе (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506) Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов.

Федеральная налоговая служба не наделена правами по изданию нормативных правовых актов по вопросам налогов и сборов.

Таким органом является Министерство финансов РФ, которому в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" переданы функции Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах, что предусмотрено и п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса РФ.

Следовательно, письмо Федеральной налоговой службы, имеющее характер нормативного правового акта, не соответствует Кодексу, поскольку издано органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты.

Вместе с тем заявитель считает, что содержащееся в оспариваемом абзаце Приложения к письму ФНС от 19.10.2005 указание о необходимости восстановления и уплаты в бюджет сумм НДС, ранее принятых к вычету товаров (работ, услуг), в том числе по основным средствам и нематериальным активам, приобретенным для осуществления операций, признаваемых объектами НДС, но не использованным для указанных целей, не соответствует положениям главы 21 Налогового кодекса РФ.

Федеральная налоговая служба, возражая против довода заявителя, ссылается на то, что оспариваемый абзац Приложения к письму ФНС от 19.10.2005 касается случаев выявления при инвентаризации имущества недостач товаров.

При этом, как полагает Федеральная налоговая служба, обязанность налогоплательщика в этом случае восстанавливать сумму НДС, принятую к вычету при приобретении товаров, вытекает из ст. 171 Налогового кодекса РФ. Исходя из п. 1 и 2 этой ст. Кодекса суммы налога, предъявленные налогоплательщику и уплаченные им при приобретении товаров, подлежат вычету из суммы налога, исчисленного к уплате в соответствии со ст. 166 Налогового кодекса РФ, при условии приобретения таких товаров для осуществления операций, признаваемых объектами обложения НДС, либо приобретения таких товаров для перепродажи.

Следовательно, по мнению Федеральной налоговой службы, в случае неиспользования таких товаров в указанных выше целях, в том числе и при выявлении недостачи товаров при инвентаризации, ранее принятые к вычету суммы НДС должны быть восстановлены и уплачены в бюджет.

Однако согласно ст. 23 Налогового кодекса РФ на налогоплательщике лежит обязанность уплачивать законно установленные налоги. Следовательно, обязанность по уплате в бюджет ранее правомерно принятой к зачету суммы НДС должна быть предусмотрена законом.

Пункт 3 ст. 170 Налогового кодекса РФ предусматривает случаи, при которых суммы налога, принятые к вычету налогоплательщиком по товарам (работам, услугам), в том числе основным средствам и нематериальным активам, имущественным правам, подлежат восстановлению.

Недостача товара, обнаруженная в процессе инвентаризации имущества, или имевшее место хищение товара к числу случаев, перечисленных в п. 3 ст. 170 Налогового кодекса РФ, не относятся.

Таким образом, оспариваемый абзац Приложения к письму ФНС от 19.10.2005 содержит правило, возлагающее на налогоплательщиков обязанность по внесению в бюджет ранее принятых к зачету сумм НДС, не предусмотренную Кодексом.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о наличии оснований к признанию положения, содержащегося в абзаце 13 раздела "В целях применения ст. 171 Налогового кодекса РФ" Приложения к письму ФНС от 19.10.2005 N ММ-6-03/886, недействующим.

Постановление Президиума ВАС РФ от 19 декабря 2006 г. N 11723/06

Выводы суда:

В силу ст. 4 Налогового кодекса РФ федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.

Суть дела:

Закрытое акционерное общество "Байкал-ресурс" обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о признании недействующим абзаца тринадцатого письма Федеральной налоговой службы от 13.01.2006 N ММ-6-03/18@.

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 16.05.2006 к участию в деле привлечено Министерство финансов РФ.

Решением Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.06.2006 в удовлетворении требования общества отказано.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд РФ, о пересмотре в порядке надзора решения от 09.06.2006 общество просит отменить этот судебный акт, поскольку он нарушает единообразие в толковании и применении норм налогового законодательства.

Позиция суда:

В соответствии с п. 1 ст. 29 и частью 3 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно п. 1 части 2 ст. 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ такие дела подлежат рассмотрению Высшим Арбитражным Судом РФ в качестве суда первой инстанции, если оспариваемые акты приняты Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти.

В решении Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.06.2006 по делу N 4364/06 указывается, что письмо Федеральной налоговой службы не ограничено действием по кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение, разъясняет отдельные положения законодательства о налогах и сборах, поэтому возможность его использования налоговыми органами при осуществлении функций налогового контроля не исключается.

Исходя из этого, суд рассмотрел по существу дело об оспаривании положений данного письма как акта, имеющего нормативный характер.

Между тем суд не принял во внимание следующее.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506, Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов.

В силу ст. 4 Налогового кодекса РФ федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.

Функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов наделено Министерство финансов РФ, которому в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" переданы функции Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах, что предусмотрено и п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса РФ.

Следовательно, оспариваемое письмо Федеральной налоговой службы принято органом, не управомоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере налогов и сборов.

Кроме того, согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса РФ, Положения о Федеральной налоговой службе указанное письмо не должно влечь правовых последствий, поскольку не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта.

Н.В. Клокова

"Горячая линия бухгалтера", N 17-18, сентябрь 2007 г.