Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 января 2012 г. N 13АП-18076/11

г. Санкт-Петербург

26 января 2012 г.

Дело N А21-1679/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 января 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Глазкова Е.Г.

судей Слобожаниной В.Б., Черемошкиной В.В.

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Войцеховской А.В.

при участии:

от истцов:

Правительство Калининградской области - представитель Готовчик А.Л. по доверенности от 29.12.2011 N 100-Д

Министерство финансов Калининградской области - представитель Неженцева А.В. по доверенности от 31.12.2010 N 100/6220

от ответчиков: представители не явились, уведомлены

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18076/2011) Управления федерального казначейства по Калининградской области

на решение Арбитражного суда Калининградской области от 05.08.2011 по делу N А21-1679/2011(судья Мельник И.А.), принятое

по исковому заявлению Правительства Калининградской области и Министерства финансов Калининградской области

к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению федерального казначейства по Калининградской области

о взыскании 36 187 456 руб. 85 коп.

установил:

Правительство Калининградской области, Министерство финансов Калининградской области обратились в Арбитражный суд Калининградской области с иском к Министерству финансов Калининградской области в лице Управления федерального казначейства по Калининградской области (далее - УФК), с учетом принятых судом первой инстанции изменений исковых требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о взыскании 35 192 421 руб. 62 коп. убытков, причиненных в результате выплаты за счет средств областного бюджета по исполнительным листам гражданам, имеющим в соответствии со статьей 55 Федерального закона от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) за период 09.02.2009 по 30.12.2010.

Решением от 05.08.2011 арбитражный суд первой инстанции удовлетворил исковые требования в полном объеме, взыскав с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в бюджет Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области 35 192 421 руб. 62 коп. расходов.

Решение обжаловано Управлением федерального казначейства по Калининградской области в апелляционном порядке. В жалобе УФК указывает, что взысканные расходы не относятся к убыткам, подлежащим возмещению за счет казны Российской Федерации, поскольку они явились следствием обязанности Правительства Калининградской области в соответствии со статьей 210 ГПК РФ исполнить вступившее в законную силу решение суда. По мнению УФК, взысканные денежные средства относятся к расходам, которые должно было понести Правительство Калининградской области в силу закона. Кроме того, ответчик полагает, что спор не подведомственен арбитражному суду, поскольку вытекает из бюджетных правоотношений, а именно связан с перераспределением бюджетных средств бюджетов различных уровней. С учетом изложенного, УФК просит решение суда первой инстанции отменить, производство по делу прекратить.

От Правительства Калининградской области поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором истец просит отказать в удовлетворении жалобы УФК. В отзыве истец указывает, что возложение обязанности по финансированию соответствующих льгот на Российскую Федерацию за счет средств ее казны, в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 05.07.2005. N 297-0, возможно лишь при установлении судом факта недостаточности выделенных из федерального бюджета средств. В силу пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Между тем, ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением педагогическим работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. По мнению истца, по смыслу действующего законодательства, финансирование рассматриваемых льгот, исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как обязательство, возникшее в результате принятия Федерального закона при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Правительство в отзыве указывает, что в связи с тем, что средств из федерального бюджета на возмещение спорных расходов не было выделено в достаточном количестве, при разрешении настоящего спора не имеет правового значения, в какой мере те или иные федеральные либо областные государственные органы исполнительной власти не исполнили своих обязанностей в рамках возложенных на них государственных полномочий Российской Федерации. Поскольку причинение истцу убытков непосредственно связано с бездействием Российской Федерации, выразившимся в недостаточном выделении денежных средств для возмещения расходов, вызванных предоставлением льгот, истец полагает, что арбитражный суд правомерно, на основании статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации удовлетворил исковые требования.

В судебное заседание представители ответчиков не явились.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Министерства финансов Российской Федерации, Управления федерального казначейства по Калининградской области, надлежащим образом извещенных в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители истцов поддержали позицию, изложенную в отзыве Правительства Калининградской области, полагают решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей истцов, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд не находит оснований для её удовлетворения.

Согласно материалам дела, решениями мировых судей по искам педагогов школ, расположенных в сельской местности, проживающих в сельской местности, имеющих право на бесплатное отопление и освящение, с Правительства Калининградской области за счет средств бюджета Калининградской области, взыскана задолженность за не предоставленное топливо, освещение за период 2009-2010 годов на основании исполнительных листов.

Полагая, что названные расходы областного бюджета должны быть возмещены из федерального бюджета, истцы обратились в арбитражный суд с настоящим иском.

Арбитражный суд первой инстанции, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь нормами действующего законодательства, пришел к правомерному выводу о наличии обязанности Российской Федерации возместить расходы, связанные с расходами Правительства Калининградской области по возмещению льготной категории граждан (педагогам школ, расположенных в сельской местности, проживающих в сельской местности, имеющим право на бесплатное отопление и освящение) денежных средств за не предоставленное топливо, освещение за период 2009-2010 годов на основании исполнительных листов.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что финансирование расходов по предоставлению льгот педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, является бюджетным обязательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Элементами гражданско-правовой ответственности являются противоправный характер поведения лица, причинившего убытки, наличие убытков и их размер, причинная связь между противоправным поведением правонарушителя и наступившими последствиями.

Согласно пункту 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания педагогических работников не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

При определении субъекта ответственности суд исходил из того, что предоставление указанных льгот предусмотрено Законом Российской Федерации "Об образовании"; финансирование предусмотренных Федеральным законом льгот должна осуществлять Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление в лице финансового органа - Министерства финансов Российской Федерации.

Судом первой инстанции селан вывод о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации N 3266-1 от 10.07.1992, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях (статья 2 Федерального закона N 52-ФЗ от 06.05.2003 "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг").

Оценив положения Закона Калининградской области от 11.07.2005 N 631 "Об установлении мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области", который определил, что педагогические работники образовательных учреждений освобождаются от платы за жилое помещение и отопление в размере 100% в домах независимо от формы собственности (статьи 2 и 3), и постановления Правительства Калининградской области от 20.02.2006 N 96, установившего порядок и условия осуществления за счет средств областного бюджета расходов на реализацию мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям граждан, согласно которому возмещение организациям таких расходов, в том числе и педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности производится по фактическим расходам с учетом установленных жилищным законодательством размеров нормативной площади жилого помещения и установленных органами местного самоуправления нормативов потребления коммунальных услуг (пункт З), суд указал, что в данных документах не содержится отнесения названного вопроса к полномочиям, финансируемым за счет собственных средств регионального бюджета.

Установив, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных Законом Российской Федерации "Об образовании", с учетом положений Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что расходы, возникшие в связи с выплатами за счет средств областного бюджета по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), подлежат взысканию с Российской Федерации.

Апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В силу абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона об образовании педагогические работники образовательных учреждений имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

В законе Калининградской области от 11.07.2005 N 631 "Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области", Постановлении правительства Калининградской области от 20.02.2006 N 96 не содержится отнесения названного вопроса к полномочиям, финансируемым за счет собственных средств регионального бюджета.

С целью оказания необходимой помощи регионам федеральными законами от 23.12.2004 "О федеральном бюджете на 2005 год" (статья 40), от 26.12.2005 "О федеральном бюджете на 2006 год" (статья 40) и от 19.12.2006 "О федеральном бюджете на 2007 год" (статья 43) утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов соответственно на 2005, 2006 и 2007 годы, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение, включая работающих и проживающих в сельской местности педагогических работников.

Из представленных в материалы дела документов следует, что с в 2008 году Федеральным законом от 24.07.2007 N 198-фз "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" было предусмотрено выделение средств из Фонда софинансирования на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 11 273 516 руб. 70 коп.

Согласно справке Управления Федерального казначейства по Калининградской области от 01.08.2011 в 2009 году в Калининградской области в связи с неисполнением Российской Федерацией обязательств по реализации статьи 55 Федерального закона "Об образовании" (льготы сельским учителям) и необходимостью исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства областного бюджета по уточненной бюджетной росписи в бюджете Калининградской области на вышеуказанные средства предусматривались средства в размере 27239, 65 тыс. руб., кассовый расход составил 21 851, 08 тыс. руб., в 2010 году в сумме 31 486, 30 тыс. руб., кассовый расход составил 31 486, 30 тыс. руб. Указанные сведения находятся в материалах отчетов об исполнении областного бюджета. В 2011 году продолжается оплата исполнительных листов по льготам сельских учителей за спорный период: в областном бюджете по целевой статье "исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства областного бюджета" на 2011 год предусмотрено 27 239, 65 тыс. руб., с 01.01.2011 по 13.07.2011 кассовый расход составил 24 466, 79 тыс.руб.

Доказательств того, что денежные средства в 2009 - 2010 годах на финансирование расходов в части предоставления названных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам выделялись Калининградской области из федерального бюджета в количестве, достаточном для реализации соответствующей меры социальной защиты, в материалы дела не представлено.

Согласно положениям Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", статью 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 и установив, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных Законом Российской Федерации "Об образовании", расходы, возникшие в связи с выплатами за счет средств областного бюджета по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), подлежат взысканию с Российской Федерации.

Указанный вывод соответствует позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 23.11.2010 N 10430/10, согласно которой исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона об образовании (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работника образовательных учреждении, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 06.05.2003 N 52, Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005 и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.087.2004 N 122-ФЗ, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании уровня мер социальной поддержки.

Вышеизложенная правовая позиция содержится в Определении ВАС РФ от 25.04.2011 N ВАС-7810/10 по делу N А21-4704/2009.

Довод жалобы о не подведомственности настоящего спора арбитражному суду отклоняется судом апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 N 7810/10 по делу N А21-4704/2009 по иску Правительства Калининградской области и Министерства финансов Калининградской области к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании в бюджет Калининградской области 1 013 429 рублей 95 копеек расходов по оплате исполнительных листов гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании), спор, возникший между двумя публично-правовыми образованиями: Российской Федерацией и ее субъектом - Калининградской областью, не касается регулирования бюджетных отношений. Требования истцов о возмещении расходов, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам, основаны на нормах гражданского законодательства и Закона об образовании. Следовательно, названный спор является спором о взыскании расходов, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы, носит экономический характер и поэтому подведомствен арбитражному суду.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 N 7810/10 по делу N А21-4704/2009 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что содержащееся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.09.2010 N 7810/10 толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемого решения по доводам апелляционной инстанции.

Нарушений норм материального и процессуального права судом первой инстанции не допущено.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 05.08.2011 по делу N А21-1679/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Г. Глазков

Судьи

В.Б. Слобожанина В.В. Черемошкина