Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2012 г. N 18АП-12420/11

г. Челябинск

24 января 2012 г.

Дело N А47-5064/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2012 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Плаксиной Н.Г., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Мохначевой О.П.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.09.2011 по делу N А47-5064/2011 (судья Цыпкина Е.Г.).

В заседании приняли участие представители:

управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области - Бегашев Андрей Георгиевич (удостоверение N 041824, доверенность от 12.01.2012 на 1 год).

Негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Учебно-технический центр "Кольчуга" (далее - заявитель, учреждение, НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) экзаменационной комиссии при управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, УМВД по Оренбургской области, комиссия), выразившиеся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии в НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников и в не проведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершению курса обучения.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 27.09.2011 заявленные требования удовлетворены: признаны незаконными действия (бездействие) УМВД по Оренбургской области, выразившиеся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии в НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников, в не проведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершению курса обучения. Суд обязал УМВД по Оренбургской области устранить нарушение прав и законных интересов учреждения.

Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением, считает, что выводы, изложенные в нем, не соответствуют обстоятельствам дела и неправильно применены нормы материального права. В апелляционной жалобе просило решение суда отменить, в удовлетворении заявленного требования отказать.

В обоснование доводов жалобы со ссылкой на Инструкцию по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника (Приложение N 2 к Приказу МВД России от 19.06.2006 N 447 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 28.06.2006 N 7980), указало, что экзаменационная комиссия уполномочена самостоятельно решать все вопросы, связанные с приемом экзаменов, самостоятельно определять периодичность, время, порядок и место своих заседаний, следовательно, может принять решение о проведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом в образовательном учреждении, что является правом, а не обязанностью комиссии.

Заинтересованное лицо со ссылкой на Приложение N 6 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 указало на то, что прием квалификационных экзаменов предусмотрен после сдачи итоговых экзаменов в образовательном учреждении, проведение совмещенных экзаменов не предусмотрено.

Заинтересованное лицо отметило также, что отношения по проведению квалификационных экзаменов не регулируются антимонопольным законодательством.

Кроме того заинтересованное лицо ссылается на определение по делу N 33-5456/2010, вынесенное Оренбургским областным судом при рассмотрении жалобы А.А. Каина по рассмотрению вопроса о законности отказа комиссии в принятии решения о проведении совместного экзамена.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонил ее доводы, просит оставить без изменения решение суда, считает, что действия (бездействие) экзаменационной комиссии не соответствуют действующему законодательству и нарушают права учреждения, поскольку комиссии не дано право определять место проведения квалификационного экзамена, она должна утвердить только дату, время и место проведения экзамена.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заявителя не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствии представителей заявителя.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" зарегистрировано в качестве юридического лица, является некоммерческой организацией (т.1, л.д. 20).

В соответствии с п. 3.1 Устава учреждение создано с целью предоставления образовательных услуг по подготовке, переподготовке и повышения квалификации кадров, осуществляющих детективную и охранную деятельность, а также образовательных услуг дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) безработным гражданам и незанятому населению на основе согласования потребностей личности, работодателей и прогнозов рынка труда образовательных услуг, способствующих повышению их профессиональной мобильности, конкурентоспособности на рынке труда и трудоустройству.

Учреждение имеет лицензию на право осуществления образовательной деятельности по образовательным программам, указанным в приложениях от 11.06.2010, регистрационный номер 6951, действительна по 28.04.2015 (т.1, л.д. 19).

Учреждение обратилось к председателю экзаменационной комиссии при УВД по Оренбургской области подполковнику полиции Трибушному А.В. с заявкой на проведение квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом в образовательном учреждении по завершению курса обучения, в которой просило в соответствии с п.4, п. 4.1 приложения N 2 к приказу МВД РФ от 19.06.2006 N 447 принять решение о согласовании даты и времени приема экзамена (исх. N 70 от 16.05.2011) (т.1, л.д. 8). В заявке указаны планируемые даты проведения экзаменов в учреждении: 16-17.06.2011, предполагаемое количество экзаменуемых лиц - 30 человек и место проведения: учебные классы по адресу: г.Орск, ул. Шалина, д.1.

На указанную заявку экзаменационная комиссия УМВД по Оренбургской области 25.05.2011 дала ответ (исх. N 3/5-523), из которого следует, что проведение квалификационного экзамена для лиц, претендующих на присвоение статуса частного охранника в г. Орске комиссией при УМВД области запланировано на 16-17.06.2011 с 09.00 час на базе ЧОУ ДПО "Школа Частной Охраны" (стрелковый объект "Тир ДОСААФ", г. Орск, проезд ДОСААФ,1) (т.1, л.д. 9).

Из материалов дела следует, что ранее учреждение неоднократно обращалось с аналогичными заявлениями, а также с заявлениями о заключении соглашения о взаимодействии с НОУ ДПО "УТЦ" "Кольчуга" в УМВД по Оренбургской области (т.1, л.д. 47, 49, 54, 56, 58, 59, 62, 66, 67, 69, 70).

УМВД по Оренбургской области отвечало о нецелесообразности проведения квалификационного экзамена на базе учреждения, в связи с достаточным количеством образовательных учреждений, привлеченных к проведению данного экзамена, о том, что проведение квалификационных экзаменов комиссией при УМВД по Оренбургской области осуществляется на объектах образовательных учреждений "Школа частной охраны" и "Содействие" в соответствии с графиками, аналогичными проведению периодических проверок (т.1, л.д. 48, 52, 53, 55, 57, 60, 61, 63, 65, 68, 72).

Считая действия (бездействие) экзаменационной комиссии при УМВД по Оренбургской области, выразившиеся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии непосредственно в НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников, а также в не проведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершению курса обучения незаконными, заявитель обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые действия (бездействия) экзаменационной комиссии при УМВД по Оренбургской области являются незаконными и противоречащими пунктам 2, 4.1 Инструкции по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника, а также пунктам 4 и 5 Правил сдачи экзамена.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об охранной деятельности) определены правовые основы частной охранной деятельности.

Федеральным законом от 22.12.2008 N 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" установлено, что право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника.

На основании ст. 11.1 Закона об охранной деятельности определено, что порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 629 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" утверждены Правила сдачи квалификационного экзамена (далее - Правила сдачи экзамена).

В соответствии с п. 3 Правил сдачи экзамена для организации приема экзамена в органах внутренних дел создаются экзаменационные комиссии в порядке, установленном МВД России, порядок создания которых установлен Инструкцией по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника (далее - Инструкция), утвержденной приказом МВД России от 19.06.2006 N 447, в редакции приказа МВД России от 21.09.2009 N 716.

Как следует из п. 1 Инструкции для организации приема квалификационного экзамена при ГУВД по субъектам Российской Федерации создаются экзаменационные комиссии.

Инструкцией предусмотрено, что комиссия организует и осуществляет прием экзаменов, принимает решение о присвоении соответствующей квалификации частного охранника, выдаче свидетельства (дубликата) о сдаче квалификационного экзамена, а также рассматривает и принимает решения по иным возникающим в связи с приемом квалификационного экзамена вопросам. Состав комиссии и положение о ней утверждаются приказом ГУВД по субъекту Российской Федерации.

В состав комиссии входят должностные лица органов внутренних дел, уполномоченные на осуществление действий по лицензированию частной охранной деятельности. В состав комиссии (по согласованию) могут включаться руководители образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку частных детективов и работников частных охранных организаций, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, объединений и организаций, работающих в области частной охранной и детективной (сыскной) деятельности. Периодичность заседаний, регламент работы и распределение обязанностей внутри комиссии должны обеспечивать эффективное выполнение возложенных на нее задач и устанавливается комиссией самостоятельно.

Приказом от 16.04.2010 N 180 при УВД по Оренбургской области создана комиссия по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника. Данная комиссия действует на основании Положения, которое утверждено вышеназванным приказом (приложение N 1) (т.1, л.д. 90-95).

В силу п. 4 Правил сдачи экзамена в образовательных учреждениях прием экзамена осуществляется членами комиссии по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников.

Экзамен состоит из проверки теоретических знаний, получаемых по программам профессиональной подготовки частных охранников, и практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия в соответствии с получаемой гражданином квалификацией (пункт 8 Правил).

В соответствии с пунктом 9 Правил сдачи экзамена, проверка теоретических знаний осуществляется при помощи персональных электронно- вычислительных машин либо путем письменного или устного опроса по экзаменационным билетам, которые составляются на основе программ профессиональной подготовки частных охранников. Форма проверки теоретических знаний устанавливается комиссией по согласованию с образовательными учреждениями с учетом возможностей их учебно- экзаменационной базы.

Пунктом 11 Правил сдачи экзамена предусмотрено, что порядок проведения проверки практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что заявитель обратился к экзаменационной комиссии при УВД по Оренбургской области с заявкой на проведение квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом в образовательном учреждении по завершению курса обучения, в которой просил в соответствии с п.4, п. 4.1 приложения N 2 к приказу МВД РФ от 19.06.2006 N 447 принять решение о согласовании даты и времени приема экзамена (исх. N 70 от 16.05.2011) (т.1, л.д. 8). В заявке указаны планируемые даты проведения экзаменов в учреждении: 16-17.06.2011, предполагаемое количество экзаменуемых лиц - 30 человек и место проведения: учебные классы по адресу: г.Орск, ул. Шалина, д.1.

Однако на указанную заявку экзаменационная комиссия УМВД по Оренбургской области 25.05.2011 дала ответ (исх. N 3/5-523), из которого следует, что проведение квалификационного экзамена для лиц, претендующих на присвоение статуса частного охранника в г. Орске комиссией при УМВД области запланировано на запрашиваемую дату, но будет проведено не на базе заявителя, а в ином месте (на базе ЧОУ ДПО "Школа Частной Охраны" стрелковый объект "Тир ДОСААФ", г. Орск, проезд ДОСААФ, 1) (т.1, л.д. 9).

Признавая неправомерность действий комиссии, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что заинтересованное лицо документально не подтвердило, что в образовательном учреждении - НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" отсутствуют условия, необходимые для проверки теоретических и практических навыков.

Судом первой инстанции учтено, что п. 2 Инструкции указано, что экзамен проводится, как правило, на базе образовательных учреждений, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников. При этом "как правило" свидетельствует о наличии возможности исключения из общего порядка проведения экзамена, предусмотренного данной нормой, которое (исключение) предусмотрено в абзаце 2 данного пункта: при наличии условий по решению комиссии экзамен на охранника 4 или 5 разряда в отношении лиц, имеющих свидетельство о прохождении профессиональной подготовки, но не сдававших экзамен, а также повторный экзамен на охранника 4 или 5 разряда либо повторная проверка теоретических знаний на охранника 6 разряда, может быть организована на базе иных организаций, в том числе в органах внутренних дел (абз. 2 п. 2 Инструкции).

Кроме того, исключение из этого общего правила содержится так же и в п. 12 Правил сдачи экзамена, где предусмотрено, что для граждан, не прошедших проверку теоретических знаний либо практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия, решением комиссии устанавливается время и место повторной проверки указанных знаний и навыков.

Аналогичная норма содержится в п. 8 Инструкции.

При таких условиях как правомерно отметил суд первой инстанции, экзаменационная комиссия должна проводить экзамен на базе образовательных учреждений, реализующих профессиональную подготовку частных охранников и только при наличии условий, указанных в абз. 2 п. 2 Инструкции и в случае отсутствия в образовательном учреждении условий, необходимых для проведения теоретических и практических навыков, экзамен может быть организован на базе иных организаций, в том числе в органах внутренних дел.

Судом первой инстанции также правильно указано о том, что устанавливать время и место проверки указанных знаний и навыков комиссия имеет право своим решением только для граждан, не прошедших проверку теоретических знаний либо практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия.

Из содержания пункта 4 Инструкции следует, что прием экзамена у лиц, заканчивающих обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, по решению комиссии может осуществляться одновременно с проведением выпускного (итогового) экзамена в образовательных учреждениях по завершении курса обучения.

Для организации приема экзамена руководитель образовательного учреждения не менее чем за 30 рабочих дней до планируемой даты проведения экзамена подает в комиссию письменную заявку с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц, даты и времени начала экзамена.

В соответствии с п. 5 Правил сдачи экзаменов в этот же срок подается заявка для согласования даты и времени проведения экзамена.

Как следует из материалов дела учреждение своевременно обратилось в экзаменационную комиссию с письменной заявкой N 70 от 16.05.2011, в которой надлежащим образом указана планируемая дата проведения экзамена 16-17.06.2011 и предполагаемое количество экзаменуемых лиц - 30 человек на 4 разряд.

При этом комиссии не дано право в этом случае определять место проведения квалификационного экзамена, поскольку при установленных по делу обстоятельствах она должна была утвердить дату, время и место проведения экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершению курса обучения.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что заявка от 16.05.2011, как и ранее подаваемые учреждением заявки, соответствуют требованиям пункта 4.1 Инструкции и подана в установленный срок.

Учитывая, что свою обязанность в течение 5 рабочих дней принять решение о согласовании даты, времени и места проведения экзамена в нарушение п. 5 Правил сдачи экзамена, комиссия не исполнила, то при таких обстоятельствах обоснованным является вывод суда первой инстанции о несоответствии действий комиссии п. 2, п. 4.1 Инструкции по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника, а также п. 4, п. 5 Правил сдачи экзамена, выразившиеся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии в НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников и в не проведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершению курса обучения.

На основании изложенного у суда первой инстанции имелись законные основания для удовлетворения заявленного требования.

Указание судом первой инстанции в тексте оспариваемого решения недействующих на момент его вынесения Методических рекомендаций МВД РФ от 25.11.2009 N 12/7332 не привело к принятию неправильного решения по существу спора.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.09.2011 по делу N А47-5064/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

Н.Г. Плаксина О.Б. Тимохин