Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2012 г. N 17АП-13898/11

г. Пермь

30 января 2012 г.

Дело N А60-33398/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 января 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Гуляковой Г.Н.,

судей Полевщиковой С.Н., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бакулиной Е.В.,

при участии:

от заявителя Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области "Уральский институт кардиологии" (ОГРН 1026605245260, ИНН 6661008786) - Жильцов М.А., паспорт, доверенность от 27.11.2009;

от заинтересованного лица Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области - Семенов К.Ю., паспорт, доверенность от 27.12.2011 N 145,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области "Уральский институт кардиологии"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 15 ноября 2011 года

по делу N А60-33398/2011,

принятое судьей Ворониным С.П.,

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области "Уральский институт кардиологии"

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области

о признании недействительным предписания,

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Свердловской области "Уральский институт кардиологии" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) о признании недействительным предписания ТФОМС Свердловской области от 01.08.2011 N 22-08/339 в части обязанности бюджетного учреждения восстановить средства обязательного медицинского страхования в сумме 14 339 600 руб., использованных на оплату услуг по проведению компьютерной томографии.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 15.11.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования.

В качестве доводов в апелляционной жалобе указано, что спорные средства направлены на соответствующие расходы на законных основаниях и использовались по назначению.

Представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель заинтересованного лица возразил против позиции заявителя по мотивам, перечисленным в отзыве на апелляционную жалобу, в соответствии с которым оспариваемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для частичной отмены решения суда первой инстанции, в силу следующего.

Как видно из материалов дела, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Свердловской области проведена проверка целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования (ОМС) государственным бюджетным учреждением Свердловской области "Уральский институт кардиологии", по результатам которой наряду с другими нарушениями установлен факт оплаты Учреждением в 2010-2011 годах расходов в сумме 14 339 600 руб. на проведение высокотехнологичной (дорогостоящей) компьютерной томографии, не предусмотренной Базовыми программами обязательного медицинского страхования на 2010 и 2011 годы и Тарифными соглашениями на указанные периоды.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 21.06.2011.

В адрес Учреждения Фондом направлено предписание от 01.08.2011 N 22-08/339, которым предписано в срок до 30.08.2011 восстановить использованные не по назначению средства обязательного медицинского страхования в общей сумме 14 431 086,97 руб., в том числе связанные с оплатой компьютерной томографии в сумме 14 339 600 руб.

Считая предписание в данной части незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из наличия оснований для возврата Фонду средств, которые использованы Учреждением в нарушение целевого назначения.

Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

По смыслу статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 БК РФ).

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании", которым определено, что обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования. До 01.01.2011 данные отношения регулировались Законом Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

В соответствии с положениями данных Законов одним из основных принципов осуществления обязательного медицинского страхования являются обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно ст. 37.2 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. N 5487-1, оказание медицинской помощи финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

В силу положений ст. 6 Основ органы государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающую в себя программу обязательного медицинского страхования.

Частью 4 ст. 20 Основ предусмотрено, что гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Положениями статьи 20.1 Основ установлено, что программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь. В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.

Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, в соответствии с которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 811 и от 04.10.2010 N 782 утверждены Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи соответственно на 2010 и 2011 годы, которыми установлено, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи, а также включать в территориальную программу обязательного медицинского страхования виды и объемы медицинской помощи, финансирование которых в соответствии с Программой осуществляется за счет бюджетных ассигнований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии со ст. 15 ранее действующего Закона о медицинском страховании граждан система страховой медицины должна быть обеспечена возможностью соответствующего финансирования, осуществляемого, в том числе, территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

Статьей 22 этого Закона также было установлено, что базовую программу обязательного медицинского страхования разрабатывает Министерство здравоохранения Российской Федерации и утверждает Совет Министров Российской Федерации. На основе базовой программы органы государственного управления субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Утвержденными Постановлениями Правительства Российской Федерации Программами государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи предусмотрено, что тарифы на медицинскую помощь, оказываемую в рамках территориальной программы ОМС, устанавливаются в субъекте Российской Федерации тарифным соглашением. Формирование тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую в рамках территориальной программы ОМС, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и исходя из нормативов, предусмотренных Программой.

Законом Свердловской области от 21.08.1997 N 54-ОЗ "О здравоохранении в Свердловской области", Территориальными правилами обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области, утвержденными Постановлением Правительства Свердловской области от 26.07.2005 N 585- ПП, установлено, что гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Свердловской области, в соответствии с законодательством гарантируется предоставление медицинской и лекарственной помощи и ее оплата через систему обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области.

В соответствии с Тарифными соглашениями по обязательному медицинскому страхованию на территории Свердловской области на 2009 и 2010 годы тарифы используются для оплаты медицинской помощи, оказываемой медицинскими учреждениями и организациями населению в рамках Программ, в том числе оплаты стационарной и стационарозамещающей помощи за пролеченного больного в соответствии с утвержденными медико-санитарными стандартами (МЭС). Тарифы на оплату стационарной медицинской помощи формируются на основе медико-санитарных стандартов, утвержденных уполномоченным органом государственной власти Свердловской области в сфере здравоохранения, при этом медико-санитарные стандарты определяют гарантированный объем необходимых диагностических и лечебных услуг, требований к результатам лечения заболевания.

Согласно ст. 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относится установление медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи.

В соответствии с п. 3 ст. 9 Закона Свердловской области "О здравоохранении в Свердловской области" установление медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи отнесено к полномочиям Правительства Свердловской области.

Как установлено судом первой инстанции, в проверяемый период на территории Свердловской области в соответствии с установленным порядком и полномочиями действовали разработанные Департаментом здравоохранения Свердловской области в 1995 году медико-санитарные стандарты, на основании которых производилась оплата медицинской помощи (услуг) за счет средств обязательного медицинского страхования.

В соответствии с Базовыми программами обязательного медицинского страхования на 2010 и 2011 годы, утвержденными Постановлениями Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 811 и от 04.10.2010 N 782, в состав тарифов включаются расходы по оплате стоимости лабораторных исследований и инструментальных исследований, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории и диагностического оборудования), вместе с тем оплате подлежат расходы на оплату договоров по возмездному оказанию услуг со сторонними медицинскими организациями, оказывающими медицинскую помощь в рамках Территориальных программ обязательного медицинского страхования.

Медико-экономические стандарты, разработанные Департаментом здравоохранения Свердловской области в 1995, действующие в проверяемый период, предусматривали оказание таких услуг (исследований) как рентгенография, однако такие услуги как компьютерная томография, оплата которых произведена заявителем в спорном размере, в объеме гарантированных медицинских услуг стандарты, разработанные Департаментом здравоохранения Свердловской области в 1995, не содержали.

Между тем, компьютерная томография как обязательный метод обследования включена в федеральные стандарты лечения больных с инфарктом миокарда.

Приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 06.09.2005 N 548 и от 20.04.2007 N 288 утверждены Стандарты медицинской помощи больным с острым инфарктом миокарда и стенокардией. В соответствии с данными и стандартами больным, которые составляют основной состав пациентов Уральского института кардиологии, показано проведение компьютерной томографии сердца.

В Законе Свердловской области "О здравоохранении в Свердловской области" от 21.08.1997 N 54-03 указано, что территориальные стандарты должны устанавливаться на уровне не ниже федеральных медицинских стандартов.

В соответствии со ст. 36 данного Закона гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется на территории Свердловской области государственными, муниципальными и частными организациями здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой, в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи.

Из пункта 1 ст. 37 Закона следует, что Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи разрабатывается на основе программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере здравоохранения и утверждается Правительством Свердловской области после получения согласия Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области.

В Территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи включается территориальная программа обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области (п. 2 ст. 37 Закона).

В соответствии с п. 3 ст. 37 Закона перечень видов медицинской помощи, включаемых в Территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи, не может быть менее установленного программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

В соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании" в РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

Более того, в Территориальной программе по оказанию бесплатной медицинской помощи на территории Свердловской области в 2010 году (утверждена Постановлением Правительства Свердловской области от 14.12.2009 N 1786-п), предусматривающей необходимость оказания медицинской помощи в круглосуточном стационаре в рамках утвержденных медико-экономических стандартов не указано, какими конкретно медицинскими стандартами необходимо руководствоваться.

Таким образом, и федеральные нормативные акты, и Закон Свердловской области, а также Постановление Правительства Свердловской области указывают на необходимость оказания медицинской помощи в объеме не ниже федеральных стандартов.

С учетом вышеперечисленного, медико-экономические стандарты, разработанные Департаментом здравоохранения Свердловской области в 1995, а также оспариваемое предписание Фонда противоречат указанным вышестоящим актам.

В соответствии с ч. 2 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах, поскольку установлено при рассмотрении дела несоответствие медико-экономических стандартов вышеперечисленным нормативным правовым актам, которые имеют большую юридическую силу, следует руководствоваться этими актами.

На основании ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, выводы суда о том, что предметом настоящего спора является не проверка соответствия стандартов бесплатной медицинской помощи на территории Свердловской области, а целевое использование средств фонда обязательного медицинского страхования, бюджеты которого в 2010 и 2011 годах на территории данного субъекта Российской Федерации сформированы с учетом необходимости обеспечения гарантированного объема необходимых диагностических и лечебных услуг и требований к результатам лечения заболевания, т.е. с учетом установленных медико-экономических стандартов, в связи с чем, требования ст. 13 АПК РФ в данном случае применению не подлежат, являются ошибочными.

Таким образом, с учетом включения спорных медицинских услуг в федеральные стандарты и Закон Свердловской области о здравоохранении, отсутствие их в медико-экономических стандартах, разработанных Департаментом здравоохранения Свердловской области в 1995 году, не свидетельствует об осуществлении Учреждением нецелевого расходования средств.

Кроме того, в соответствии с разделом 5 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 N 811, тарифы медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, включают, в том числе расходы по оплате стоимости лабораторных и инструментальных исследований, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории и диагностического оборудования).

Об этом же говорится в Тарифных соглашениях по обязательному медицинскому страхованию на территории Свердловской области на 2009, 2010 и 2011 годы.

Таким образом, средства ОМС израсходованы Учреждением на цели, определенные Программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и Тарифными соглашениями.

При этом, довод Фонда о том, что компьютерная томография относится к высокотехнологичной помощи и должна оплачиваться не за счет средств ТФОМС, а за счет бюджетных средств отклоняется в силу следующего.

В соответствии со ст. 38 Закона Свердловской области "О здравоохранении в Свердловской области" оказание дорогостоящих, в том числе высокотехнологичных, видов медицинской помощи, включая гемодиализ, сердечно-сосудистую хирургию, вспомогательные репродуктивные технологии, за счет средств областного бюджета осуществляется в порядке, установленном Правительством Свердловской области.

В силу п. 13 Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области от 14.12.2009 N 1786-ПП (ред. от 02.08.2010) за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования предоставляется первичная медико-санитарная, в том числе неотложная, медицинская помощь, и специализированная, за исключением высокотехнологичной, медицинская помощь, предусматривающая также обеспечение необходимыми лекарственными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации и медицинские услуги, предусмотренные Территориальной программой обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области.

Перечень видов дорогостоящей (высокотехнологичной) медицинской помощи и медицинских услуг, предоставляемых населению Свердловской области в медицинских организациях за счет средств областного бюджета, утвержден Постановлением Правительства Свердловской области от 04.07.2007 N 640-ПП. Компьютерная томография в данный перечень не входит.

При этом, доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что рассмотренный судом первой инстанции спор не подведомственен арбитражному суду, подлежат отклонению.

Исходя из общего содержания нормативных актов, регулирующих сферу правоотношений в области социального медицинского страхования, эти правоотношения не являются только частными, а также и публичными, по своей сути являются смешанными, составляют межотраслевой правовой институт.

Из Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 857, п. 7 инструкции "О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС", утвержденной приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100, п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" следует, что предписание фонда обязательного медицинского страхования об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования направляется медицинскому учреждению по результатам осуществления контроля за рациональным использованием им финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования и затрагивает права и законные интересы медицинского учреждения, в частности, в сфере финансирования обязательного медицинского страхования.

В силу изложенного указанное предписание фонда, действующего в правоотношениях фактически в качестве юридического лица публичного права, может быть оспорено медицинским учреждением в порядке, предусмотренном гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что также следует из п. 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (с изменением от 20.11.2008 N 60).

С учетом вышеперечисленного, в силу положений ст. 198, 200 АПК РФ предписание Фонда в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя и подлежит признанию недействительным.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене, заявленные требования - удовлетворению.

В соответствии с требованиями ст. 110 АПК РФ судебные расходы в виде государственной пошлины относятся на заинтересованное лицо.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 268, 269, ч. 2 ст. 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 15 ноября 2011 года по делу N А60-33398/2011 отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание ТФОМС Свердловской области от 01.08.2011 N 22-08/339 о восстановлении средств обязательного медицинского страхования в сумме 14 339 600 руб.

Взыскать с ТФОМС Свердловской области в пользу ГБУЗ Свердловской области "Уральский институт кардиологии" государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1 000 (Одна тысяча) руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Г.Н.Гулякова

Судьи

С.Н.Полевщикова Н.М.Савельева