Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2012 г. N 04АП-5498/11

г. Чита

3 февраля 2012 г.

Дело N А19-18522/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 3 февраля 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Доржиева Э.П., Паньковой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы государственного жилищного контроля и строительного надзора Иркутской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 5 декабря 2011 года по делу N А19-18522/2011 по заявлению индивидуального предпринимателя Агеева Станислава Игоревича (ОГРН 304381116100025, ИНН 381100265273) к Службе государственного жилищного контроля и строительного надзора Иркутской области (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Дзержинского, д. 36А, офис 301) о признании незаконным и отмене постановления от 27 сентября 2011 года N 2-220/11 по делу об административном правонарушении

(суд первой инстанции: Дмитриенко Е.В.)

при участии в судебном заседании:

от Агеева С.И.: Вацет Алексей Олегович, доверенность от 12 октября 2011 года;

от административного органа: Симчук Марина Васильевна, доверенность от 8 февраля 2011 года N 72-37-522/11

и установил:

Индивидуальный предприниматель Агеев Станислав Игоревич (далее - предприниматель, Агеев С.И.) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Службе государственного жилищного контроля и строительного надзора Иркутской области (далее - Служба, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 27 сентября 2011 года N 2-220/11 по делу об административном правонарушении.

Решением Арбитражного суда Иркутской области заявленное предпринимателем требование удовлетворено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено полностью. Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции, в частности, пришел к выводу о том, что в оспариваемом постановлении административным органом не определена субъективная сторона правонарушения применительно к конкретным обстоятельствам дела, а сделан лишь общий вывод о необходимости привлечения к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации). Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что из оспариваемого постановления невозможно сделать вывод, в чем конкретно выражается неисполнение либо ненадлежащее исполнение предпринимателем своих организационно-распорядительных или административных функций, в постановлении констатируется лишь факт нарушения. Кроме того, в постановлении не указана форма вины Агеева С.И.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что субъектом административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации, является не только лицо, непосредственно осуществляющее строительство, но и застройщик. Поскольку земельный участок с кадастровым номером 38:36:000023:883 по адресу: г. Иркутск, Октябрьский район, ул. Байкальская, 252 Б, площадью 586 кв.м., принадлежит на праве собственности Агееву С.И., то он является застройщиком объекта капитального строительства и лицом, ответственным за получение разрешения на строительство.

По мнению Службы, критерием отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную функцию. При этом в рассматриваемом случае здание автомойки не является основным, оно находится на ином земельном участке с кадастровым номером 38:36:000023:884.

Заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что в техническом паспорте, составленного ОГУП "ОЦТИ - Областное БТИ", имеется примечание, согласно которому к существующему объекту недвижимости был пристроен основной пристрой (ЛИТ И1), выстроены 3-й, 4-й и мансардный этажи. Таким образом, в соответствии с градостроительным законодательством при производстве работ по реконструкции строений и сооружений вспомогательного использования необходимо получение разрешения на строительство.

Кроме того, административный орган, ссылаясь на положения статьи 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", считает, что определение перечня объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство, относиться к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления.

В отзыве от 23 января 2012 года на апелляционную жалобу Агеев С.И. выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей Службы и Агеева С.И., изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, земельные участки с кадастровыми номерами 38:36:000023:883 и 38:36:000023:884, расположенные по адресу: г. Иркутск, ул. Байкальская, 252б, принадлежат на праве собственности Агееву С.И., что подтверждается выписками из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (т. 1 л.д. 104, л.д. 107).

На основании обращения ЗАО "Иркутскнефтепродукт", поступившего 18 июля 2011 года, Службой вынесено распоряжение от 25 июля 2011 года N 1599-ср-п о проведении в период с 26 июля 2011 года по 26 августа 2011 года мероприятий по государственному надзору при строительстве объекта капитального строительства: вновь возводимого здания, расположенного по адресу: Иркутская область, Иркутский район, г. Иркутск, ул. Байкальская, 252б (т. 1, л.д. 81).

В ходе проверки административным органом выявлен ряд нарушений требований законодательства о пожарной безопасности, градостроительного законодательства, а также отсутствие проектной документации, положительного заключения государственной экспертизы, разрешения на строительство (реконструкцию). В частности, было установлено, что предпринимателем ведутся работы по реконструкции принадлежащего ему на праве собственности трехэтажного здания, а именно: увеличена этажность здания за счет надстройки трех этажей (два этажа плюс мансардный этаж); кроме того, ведется строительство здания вспомогательного назначения (на момент проверки выполнен монолитный железобетонный каркас, состоящий из одного подземного и одного надземного этажа, выполнен арматурный каркас для колон второго этажа; основное здание и пристрой сообщаются - имеются два выхода с пластиковыми дверьми).

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 22 августа 2011 года N 1599/11 (т. 1, л.д. 92-99).

По факту осуществления реконструкции объекта капитального строительства без разрешения на строительство в отношении предпринимателя 13 сентября 2011 года составлен протокол об административном правонарушении N 1599-11 (т. 1, л.д. 91).

Постановлением Службы от 27 сентября 2011 года N 2-220/11 предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей (т. 1, л.д. 12-13, 90).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о недоказанности наличия в действиях Агеева С.И. состава вменяемого ему административного правонарушения, исходя из следующего.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Как указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2011 года N 16235/10, объективная сторона этого правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта при отсутствии разрешения на строительство.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом (часть 1).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (часть 2).

На основании части 17 этой статьи выдача разрешения на строительство не требуется, в частности, в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, а также в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

По мнению административного органа, проводимая Агеевым С.И. реконструкция объекта капитального строительства не подпадает ни под одно из исключений, предусмотренных частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Однако принимая во внимание категорию возникшего спора (оспаривание решения о привлечении к административной ответственности), Служба должна доказать не только наличие в действиях предпринимателя объективной стороны данного правонарушения (осуществление реконструкции без соответствующего разрешения), но и иные элементы состава этого административного правонарушения, в частности, субъективную сторону.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП Российской Федерации).

На основании статьи 26.1 КоАП Российской Федерации по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие); виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, привлекая предпринимателя к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации, Служба обязана была установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Однако в постановлении от 27 сентября 2011 года N 2-220/11 не содержится характеристики элементов состава вменяемого предпринимателю административного правонарушения (в частности, отсутствует описание субъективной стороны), то есть постановление не отвечает требованиям статей 26.1 и 29.10 КоАП Российской Федерации.

Между тем, согласно статье 49 Конституции Российской Федерации каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (часть 1); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (часть 2); неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (часть 3).

В пункте 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 года N 934-О-О указано, что несмотря на то что названные конституционные положения по своему буквальному смыслу направлены на закрепление презумпции невиновности в отношении лиц, обвиняемых в совершении преступления, их значение выходит за рамки уголовного преследования. Наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения является одним из принципов юридической ответственности, а конституционные положения о презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности в уголовном и в административном праве.

По сути, аналогичная правовая позиция выражена также и в других решениях Конституционного Суда Российской Федерации (например, Постановления от 7 июня 2000 года N 10-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, Определение от 9 апреля 2003 года N 172-О).

В соответствии с правовыми позициями, выраженными в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 30 июля 2001 года N 13-П и от 24 июня 2009 года N 11-П, в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем; федеральный законодатель, устанавливая меры взыскания штрафного характера, может предусматривать - с учетом особенностей предмета регулирования - различные формы вины и распределение бремени ее доказывания.

Закрепляющий общие положения и принципы административно-деликтного законодательства КоАП Российской Федерации также исходит из того, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5); лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном законом порядке (часть 2 статьи 1.5); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть 4 статьи 1.5).

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое этим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 мая 2007 года N 16234/06 указано, что особенность вины индивидуальных предпринимателей характеризуется КоАП РФ иными критериями, чем вина юридических лиц, в связи с чем применение критериев вины, установленных частью 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации для юридических лиц, к индивидуальным предпринимателям неправомерно.

Вина индивидуального предпринимателя как физического лица в форме умысла или неосторожности должна быть установлена и доказана административным органом в соответствии со статьей 2.2 КоАП Российской Федерации.

Данной статьей установлено, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (часть 1). Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2).

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 1.5 КоАП Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

В нарушении приведенных норм права Службой не представлено в материалы дела каких-либо доказательств, указывающих на наличие у Агеева С.И. вины в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Однако ни в протоколе об административном правонарушении от 13 сентября 2011 года N 1599/11, ни в оспариваемом постановлении не указано, в чем именно выразилась вина предпринимателя.

Суду апелляционной инстанции представитель административного органа не смогла объяснить отсутствие в протоколе об административном правонарушении и постановлении описания субъективной стороны правонарушения. Каким-либо образом обосновать наличие вины предпринимателя (с учетом приведенных выше требований КоАП Российской Федерации) представитель Службы также не смогла.

В то же время из материалов дела следует, что 27 мая 2009 года предприниматель обращался в Комитет по градостроительной политике Администрации г. Иркутска с запросом о том, необходимо ли ему получать разрешение на строительство здания мастерской - вспомогательного здания к существующей автомойке. К запросу был приложен, среди прочих документов, проект на мастерскую (т. 1, л.д. 17).

В ответ на данный запрос отделом выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска предпринимателю было направлено письмо от 1 июня 2009 года N 410-74-313/9, в котором сообщалось об отсутствии необходимости в получении разрешения на строительство (т. 1, л.д. 18).

Кроме того, 5 апреля 2010 года Агеевым С.И. в отдел выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска было подано письменное заявление о выдаче разрешения на реконструкцию нежилого хозяйственного строения вспомогательного использования по адресу: г. Иркутск, ул. Байкальская, д. 252б. К данному заявлению были приложены необходимые для выдачи такого разрешения документы, в том числе проект на реконструкцию и эскизный проект фасада здания (т. 1, л.д. 20).

Письмом от 13 апреля 2010 года N 410-74-251/10 начальник отдела выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска сообщила предпринимателю, что испрашиваемое им разрешение не требуется, в качестве правового основания отсутствия необходимости в выдаче разрешения на строительство в письме указан пункт 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т. 1, л.д. 21).

В письме отдела выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска от 29 апреля 2011 года N 410-74-283/11 предпринимателю еще раз подтверждено, что выдача разрешения на строительство не требуется. При этом из содержания письма следует, что изложенный в нем вывод сделан по результатам рассмотрения представленной предпринимателем проектной документации нежилого здания, расположенного по адресу: г. Иркутск, ул. Байкальская, д. 252б (т. 1, л.д. 102).

Согласно части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (за несколькими исключениями, не имеющими отношения к рассматриваемому делу).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об отделе выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска, утвержденного распоряжением Мэра г. Иркутска от 01.09.2008 N 031-10-1041/8 (далее - Положение), отдел выдачи разрешительной документации является структурным подразделением инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска, не наделенным правами юридического лица.

Пунктами 3.1.1, 3.1.2 и 3.1.4 Положения предусмотрено, что отдел выдачи разрешительной документации в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет, в частности, следующие функции: проводит проверку наличия документов, предусмотренных действующим законодательством, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче разрешения на строительство с указанием причин отказа.

Таким образом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства органом неоднократно (трижды), в ответ на заявления предпринимателя (с приложением проектной документации), указано на отсутствие необходимости в получении такого разрешения.

Данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, в любом случае свидетельствует об отсутствии вины Агеева С.И. в совершении вменяемого ему административного правонарушения и, как следствие, об отсутствии всех элементов состава этого правонарушения.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Недоказанность Службой наличия в действиях Агеева С.И. состава вменяемого ему административного правонарушения является самостоятельным и достаточным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным, в связи с чем оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции отмечает ошибочность содержащихся на странице 5 решения суждений суда первой инстанции о субъекте рассматриваемого административного правонарушения: таковым может быть признан как застройщик (заказчик по договору строительного подряда), так и иные лица, осуществляющие соответствующие работы (например, подрядчик или субподрядчик).

В рассматриваемом случае Агеев С.И. является застройщиком и, соответственно, доказывание факта ведения им строительных работ не требовалось. Однако ошибочные выводы суда первой инстанции в этой части не привели к принятию неправильного по существу решения.

Учитывая факт подачи Службой в Арбитражный суд Иркутской области искового заявления о сносе принадлежащего Агееву С.И. объекта (дело N А19-922/2012), суд апелляционной инстанции считает необходимым при рассмотрении настоящего дела воздержаться от оценки доводов административного органа и предпринимателя, а также выводов суда первой инстанции относительно статуса спорного объекта капитального строительства и существа проведенных Агеевым С.И. работ.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 5 декабря 2011 года по делу N А19-18522/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 5 декабря 2011 года по делу N А19-18522/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Н.М. Панькова Э.П. Доржиев