Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2012 г. N 04АП-202/12

г. Чита

8 февраля 2012 г.

Дело N А19-19263/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 6 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 8 февраля 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Паньковой Н.М., Ткаченко Э.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С. рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Фигаро" (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Советская, д. 58; ОГРН 1073811006719) на определение Арбитражного суда Иркутской области от 30 ноября 2011 года по делу N А19-19263/2011 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Фигаро" к Межведомственной комиссии по вопросам миграции (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Ленина, д. 1а) о признании незаконным решения

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Ленина, д. 1а; ОГРН 1083808000980)

(суд первой инстанции: Назарьева Л.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Фигаро" (далее - Общество, ООО "Фигаро") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Межведомственной комиссии по вопросам миграции (далее - межведомственная комиссия) о признании незаконным решения о нецелесообразности привлечения иностранных работников, изложенного в уведомлении Министерства экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области (далее - Министерство) от 4 июля 2011 года N 06/1556.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 2 ноября 2011 года заявление ООО "Фигаро") оставлено без движения как поданное с нарушением требований статей 125, 126 и 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а именно: к заявлению не приложена выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (в отношении межведомственной комиссии); к заявлению не приложено уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления и приложенных к нему документов, которые у таких лиц отсутствуют; к заявлению не приложен текст оспариваемого решения межведомственной комиссии.

Суд предложил Обществу в срок до 28 ноября 2011 года устранить обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 30 ноября 2011 года поданное ООО "Фигаро" заявление возвращено со ссылкой на пункт 4 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в установленный судом срок обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения, в полном объеме не устранены.

Представленное Обществом 22 ноября 2011 года заявление об устранении обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения, не принято судом в качестве устранения указанных обстоятельств.

В обоснование своей позиции суд первой инстанции указал, что к заявлению приложено уведомление Министерства, а не оспариваемое решение межведомственной комиссии, при этом такое уведомление не обладает признаками ненормативного правового акта и, более того, каких-либо требований к Министерству не предъявлено; Обществом не представлено доказательств того, что оспариваемое решение межведомственной комиссии является ненормативным правовым актом и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; отсутствуют доказательства, что спор возник из экономических отношений; не приведены нормы законодательства, относящие рассмотрение спора с межведомственной комиссией к подведомственности арбитражного суда, в то время как Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила N 783), не предусматривают возможность оспаривания подобных решений в арбитражном суде; не представлены доказательства, подтверждающие статус межведомственной комиссии как юридического лица.

Не согласившись с указанным определением, ООО "Фигаро" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого определения, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права.

В частности, заявитель апелляционной жалобы считает, что поданное им заявление полностью отвечает требованиям статей 125 и 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а приведенные в обжалуемом судебном акте обстоятельства не могут служить основанием для возвращения заявления. В обоснование своей позиции Общество указывает на то, что им была представлена справка Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 17 по Иркутской области от 16 ноября 2011 года N 10/11 об отсутствии в ЕГРЮЛ сведений о межведомственной комиссии, при этом отсутствие у такой комиссии статуса юридического лица в силу части 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для нерассмотрения дела в арбитражном суде; оспариваемое решение о нецелесообразности привлечения иностранных работников создает препятствия для осуществления Обществом предпринимательской деятельности, в связи с чем поданное заявление подлежит рассмотрению в арбитражном суде; в уведомлении Министерства изложено решение межведомственной комиссии и основания его принятия, при этом; в соответствии с пунктами 17 и 20 Правил N 783 в адрес работодателя направляется только уведомление о принятом решении; Обществом оспаривается именно решение межведомственной комиссии, а не уведомление Министерства, в связи с чем к последнему и не было предъявлено соответствующее требование.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 67200046277830, N 67200046277878 и N 67200046277854, телеграфными уведомлениями от 25, 26 и 27 января 2012 года, а также отчетом о публикации 20 января 2012 года на официальной сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 126 и частью 2 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при подаче заявления в суд первой инстанции к нему прилагаются документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и текст оспариваемого акта, решения.

Как следует из содержания обжалуемого судебного акта, основанием для оставления судом первой инстанции заявления ООО "Фигаро" без движения явилось, в том числе, непредставление текста оспариваемого решения межведомственной комиссии.

Между тем, как следует из материалов дела, к заявлению среди прочих документов Обществом было приложено уведомление Министерства от 4 июля 2011 года N 06/1556, в котором изложено решение межведомственной комиссии о нецелесообразности привлечения иностранных работников в количестве шести человек в связи с наличием равноценной рабочей силы из числа российских граждан на рынке труда Иркутской области и возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет подготовки ли переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (л.д. 38).

Согласно пункту 17 Правил N 783 межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

На основании пункта 20 Правил N 783 уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в 10-дневный срок с даты принятия межведомственными комиссиями решения об отклонении полностью или частично заявок работодателей уведомляют их о принятом решении в письменной форме с указанием оснований принятия такого решения.

Таким образом, Правилами N 783 не предусмотрено направление в адрес работодателей собственно решений межведомственной комиссии: о принятии таких решений работодатели уведомляются путем соответствующих писем (уведомлений) уполномоченных органов субъектов Российской Федерации (в рассматриваемом случае таким органом является Министерство).

При таком правовом регулировании, по мнению суда апелляционной инстанции, представление Обществом на стадии подачи заявления уведомления Министерства от 4 июля 2011 года N 06/1556 является достаточным для соблюдения требований части 2 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что в соответствии с пунктом 13 Положения о Межведомственной комиссии по вопросам миграции, утвержденного постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 N 65-п, решения комиссии оформляются протоколами.

Пунктом 16 данного Положения предусмотрено, что решения комиссии и иная информация о деятельности комиссии доводится до сведения всех членов комиссии и других заинтересованных лиц и организаций.

В рассматриваемом случае межведомственная комиссия свое решение, оформленное протоколом, в адрес ООО "Фигаро" (заинтересованной стороны) не направляла, иным образом до сведения Общества не доводила (доказательств обратного в материалах дела не содержится). О принятом решении Общество было уведомлено в порядке, предусмотренном пунктом 20 Правил N 783.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 8 июля 2003 года N 3016/03, непредставление заявителем части документов не может служить основанием для возвращения судом заявления, поскольку в соответствии со статьей 135 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лишь на стадии подготовки дела к судебному разбирательству суд предлагает при необходимости представить дополнительные доказательства в определенный срок и оказывает содействие сторонам в истребовании доказательств, находящихся у третьих лиц. Именно на этой стадии суд определяет достаточность представленных доказательств и рассматривает ходатайства об истребовании запрошенных судом доказательств от третьих лиц. В противном случае нарушается доступность правосудия и право на справедливое судебное разбирательство.

Учитывая приведенную правовую позицию, суд апелляционной инстанции полагает, что решение межведомственной комиссии, оформленное в виде протокола, может быть истребовано судом первой инстанции непосредственно у межведомственной комиссии на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд не только с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, но и с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия.

Как уже отмечалось, в соответствии с пунктом 13 Положения о Межведомственной комиссии по вопросам миграции, утвержденного постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 N 65-п, решения межведомственной комиссии оформляются протоколами, в связи с чем могут быть квалифицированы не в качестве ненормативных правовых актов, а в качестве решений, возможность оспаривания которых также предусмотрена процессуальным законом.

Следовательно, возвращение заявления по мотиву не представления Обществом доказательств того, что оспариваемое решение межведомственной комиссии является ненормативным правовым актом, не может быть признано обоснованным.

Вывод суда первой инстанции о непредставлении Обществом доказательств того, что оспариваемое решение нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, также не может служить законным основанием для возвращения заявления.

При недоказанности данного обстоятельства в ходе рассмотрения дела заявление Общества может быть оставлено без удовлетворения. Однако в силу приведенной выше правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации делать вывод об отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности на стадии принятия заявления к производству и по этому основанию возвращать заявление является неправомерным.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что в заявлении Общества содержится достаточно подробное обоснование, каким образом оспариваемым решением межведомственной комиссии нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности. Состоятельность доводов ООО "Фигаро" в этой части подлежит выяснению также только при рассмотрении дела, а не на стадии принятия заявления к производству.

При отсутствии доказательств того, что спор возник из экономических отношений, дело подлежит прекращению по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, но и в этом случае данное обстоятельство подлежит выяснению в ходе судебного разбирательства, а не на стадии принятия заявления к производству.

Равным образом, это относится и к выводу суда первой инстанции о том, что в заявлении не приведены нормы законодательства, относящие рассмотрение спора с межведомственной комиссией к подведомственности арбитражного суда.

Согласно пункту 20 Правил N 783 работодатели вправе обжаловать решения межведомственных комиссий в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Таким образом, Правила N 783 не устанавливают подведомственность дел об оспаривании решений межведомственных комиссий, указанная норма является бланкетной, отсылающей к процессуальному законодательству. Следовательно, при решении вопроса о подведомственности рассматриваемого спора арбитражному суду необходимо руководствоваться статьями 27, 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Относительно вывода суда первой инстанции о непредставлении Обществом доказательств, подтверждающих статус межведомственной комиссии как юридического лица, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к исковому заявлению должна быть приложена выписка из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей с указанием сведений о месте нахождения или месте жительства истца и ответчика и (или) приобретении физическим лицом статуса индивидуального предпринимателя либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или иной документ, подтверждающий указанные сведения или отсутствие таковых. Такие документы должны быть получены не ранее чем за тридцать дней до дня обращения истца в арбитражный суд.

В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2011 года N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" разъяснено, что требование, предусмотренное пунктом 9 части 1 статьи 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считается соблюденным и тогда, когда истцом представлен документ, подтверждающий отсутствие сведений о месте нахождения ответчика в Едином государственном реестре юридических лиц.

22 ноября 2011 года Обществом в суд первой инстанции была представлена справка Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 17 по Иркутской области от 16 ноября 2011 года N 10-11 о невозможности определить межведомственную комиссию в базе данных Единого государственного реестра юридических лиц (л.д. 53), что с учетом приведенного выше разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации должно быть признано исполнением требования пункта 9 части 1 статьи 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что согласно пункту 15 Правил N 783 межведомственные комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников образуются заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации. Состав межведомственных комиссий утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

То есть такие комиссии не являются юридическими лицами.

Вместе с тем, отсутствие у межведомственной комиссии статуса юридического лица само по себе не препятствует оспариванию ее решений в арбитражном суде.

В частности, на основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Межведомственные комиссии, исходя из положений статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Правил N 783, осуществляют публичные полномочия в области регулирования рынка труда иностранных работников, в связи с чем их решения могут быть обжалованы в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

О возможности оспаривания решений межведомственных комиссий в порядке арбитражного судопроизводства свидетельствует и судебная практика (в частности, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2011 года N ВАС-11262/11).

Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 2 статьи 45). Одним из таких способов является судебная защита, которая согласно статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантируется каждому. Право на судебную защиту, как следует из данной нормы во взаимосвязи со статьей 17 Конституции Российской Федерации, относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина.

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 19 следует, что право на судебную защиту предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовывать его в полном объеме и обеспечивать эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства.

Таким образом, лицу, чье право нарушено, в любом случае должна быть предоставлена возможность для защиты своих прав именно в судебном порядке.

Данный вывод содержится и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, ратифицированной Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ. Так, согласно части 1 статьи 6 данной Конвенции каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Кроме того, в пункте 3 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1999 года N С1-7/СМП-1341 приведена правовая позиция Европейского суда по правам человека, согласно которой рассмотрению спора не должны препятствовать чрезмерные правовые или практические преграды, в частности, усложненные или формализованные процедуры принятия и рассмотрения исковых заявлений.

Суды, на которые возложена государственная обязанность по защите нарушенных прав физических и юридических лиц, должны действовать строго в рамках Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допуская со своей стороны ущемления прав обращающихся за защитой лиц.

Арбитражный суд Иркутской области, необоснованно возвратив заявление ООО "Фигаро", ограничил его право на судебную защиту своих нарушенных интересов, в связи с чем обжалуемое определение подлежит отмене.

В пункте 36 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" указано, что при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Применяя данную норму, следует иметь в виду, что на новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал, в том числе, по причине необоснованного возврата искового заявления. В этих случаях, поскольку суд первой инстанции не рассматривал вопросы по существу и не устанавливал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции не имеет возможности осуществить повторное рассмотрение дела.

Следовательно, обжалуемое определение подлежит отмене с направлением вопроса о принятии заявления ООО "Фигаро" на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Иркутской области от 30 ноября 2011 года по делу N А19-19263/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 271 и 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Иркутской области от 30 ноября 2011 года по делу N А19-19263/2011 отменить.

Направить вопрос о принятии к производству заявления Общества с ограниченной ответственностью "Фигаро" к Межведомственной комиссии по вопросам миграции о признании незаконным решения на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Н.М. Панькова Э.В. Ткаченко