Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2012 г. N 11АП-671/12

г. Самара

24 февраля 2012 г.

Дело N А55-13682/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 февраля 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 февраля 2012 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кувшинова В.Е., судей Филипповой Е.Г., Юдкина А.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Оразовой Ж.К.,

с участием в судебном заседании:

представителей Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Гаврилова А.Н. (доверенность от 21.02.2012 N 31/12), Тюхтенева В.А. (доверенность от 03.02.2012 N 19/12), Корчак М.В. (доверенность от 10.01.2012 N 3/12),

представитель общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Самара" - не явился, извещен надлежащим образом,

представитель Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области - не явился, извещен надлежащим образом,

представитель открытого акционерного общества "Международный аэропорт "Курумоч" - не явился, извещен надлежащим образом,

представитель Министерства промышленности, энергетики и технологий Самарской области - не явился, извещен надлежащим образом,

представитель открытого акционерного общества "Международный аэропорт "Курумоч" - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 22 февраля 2012 года в помещении суда апелляционную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г.Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 11 ноября 2011 года по делу N А55-13682/2011 (судья Бойко С.О.),

принятое по заявлению ООО "Газпром трансгаз Самара", г.Самара,

к Средне-Поволжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г.Самара,

третьи лица: Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, г. Самара, ОАО "Международный аэропорт "Курумоч", г.Самара, ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)", г.Москва, Министерства промышленности, энергетики и технологий Самарской области,

о признании недействительным предписания от 15.04.2011 N 09-663-04-11-002-В,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Самара" (ОГРН 10263009565505, ИНН 6315000291) (далее - ООО "Газпром трансгаз Самара", общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным предписания Средне-Поволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) от 15.04.2011 N 09-663-04-11-002-В (т.1 л.д.4-8).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, ОАО "Международный аэропорт "Курумоч" и ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 11.11.2011 по делу N А55-13682/2011 заявление удовлетворено. Суд признал недействительным предписание Средне-Поволжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.04.2011 N 09-663-04-11-002-В и обязал Ростехнадзор устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Газпром трансгаз Самара". Суд взыскал с Ростехнадзора в пользу ООО "Газпром трансгаз Самара" расходы по госпошлине в размере 2000 руб. (т.2 л.д.89-93).

В апелляционной жалобе Ростехнадзор просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (т.2 л.д.122-124).

ООО "Газпром трансгаз Самара" и третьи лица отзыв на апелляционную жалобу не представили.

На основании статей 156 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу по имеющимся в деле материалам и в отсутствие представителей ООО "Газпром трансгаз Самара" и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель Ростехнадзора поддержал апелляционную жалобу по основаниям, приведенным в жалобе.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, в выступлении представителя Ростехнадзора и исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Ростехнадзора от 01.04.2011 N 855-11-А в отношении ООО "Газпром трансгаз Самара" проведена внеплановая выездная проверка с целью подтверждения фактов нарушения зон минимально-допустимых расстояний от оси магистрального газопровода "Отрадненский ГПЗ - КАТЗ" относительно искусственной взлётно-посадочной полосы N 2 аэропорта "Курумоч".

Результаты внеплановой проверки оформлены актом от 15.04.2011 N 09-663-04-11-002-В, согласно которому ООО "Газпром трансгаз Самара" осуществляет эксплуатацию опасного производственного объекта с нарушением зоны минимальных расстояний: на 89 км. магистрального газопровода "ОГПЗ - КАТЗ" трассу газопровода пересекает полоса воздушного подхода к взлетно-посадочной полосе N 2 аэропорта "Курумоч" (т.1 л.д.11-13).

Предписанием от 15.04.2011 N 09-663-04-11-002-В ООО "Газпром трансгаз Самара" обязано в срок до 15.07.2011 устранить выявленное нарушение (т.1 л.д.14-15).

Считая данное предписание незаконным и нарушающим его права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворив заявленные требования, правильно применил нормы материального права.

В соответствии со ст. ст. 198, 201 АПК РФ основанием для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие двух условий в совокупности: несоответствие обжалуемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим ненормативным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Согласно подпункта "в" пункта 12 статьи 16 Федерального закона от 21.12.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По смыслу названных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Из материалов дела усматривается, что магистральные газопроводы "Алексеевка-Тольятти" и "ОГПЗ - КАТЗ" введены в эксплуатацию в 1961 и 1965 годах соответственно. При проектировании МГ "ОГПЗ - КАТЗ" расположение газопровода относительно аэропорта согласовано Приволжским территориальным управлением гражданской авиации 30.05.1959 года.

Согласно Техническому отчету ГИП "Гипровостокнефть" о проведенных инженерных изысканиях для строительства МГ "ОГПЗ - КАТЗ" (л.20-21 пояснительной записки) от 21.08.1964 года проектируемая трасса магистрального газопровода не заходила на территорию аэропорта "Курумоч".

В последующем, в связи со строительством в 1978 году второй запасной взлетно-посадочной полосы аэропорта, сигнальные огни полосы пересекли трассу МГ "ОГПЗ - КАТЗ" и МГ "Алексеевка - Тольятти", а также проходящие рядом нефтепроводы и продуктопроводы других предприятий.

Ростехнадзор в акте проверки и оспариваемом предписании указал на то, что данное пересечение является нарушением п. 5.4.1. Правил эксплуатации магистральных газопроводов СТО Газпром 2-3.5-454-2010, п. 3.16 таб. 4 прим. п. 12 СНиП 2.06.06.85 "Магистральные трубопроводы", п. 5.1. ПБ 03-517-02 "Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18.10.2002 N 61-А, ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд первой инстанции правильно указал, что Правила эксплуатации магистральных газопроводов СТО Газпром 2-3.5-454-2010 являются внутренним актом коммерческой организации - ОАО "Газпром" и признаками нормативного акта не обладает.

Следовательно, нарушение вышеназванных Правил не может рассматриваться как нарушение требований законодательства Российской Федерации и являться поводом для вынесения предписания.

Согласно п. 3.16 таб. 4 прим. п. 12 СНиП 2.05.06.85 Строительные нормы и правила Госстроя России "Магистральные трубопроводы" газопроводы и другие объекты, из которых возможен выброс или утечка газа в атмосферу, должны располагаться за пределами полос воздушных подходов к аэродромам и вертодромам.

Суд первой инстанции правильно указал, что вышеназванные нормы и правила распространяются на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений (т.2 л.д.5).

Как видно из материалов дела, что спорные трубопроводы построены в 1961 и 1965 годах. Доказательств проведения их реконструкции после введения в действие Строительные нормы и правила Госстроя России СНиП 2.05.06.85 "Магистральные трубопроводы" Ростехнадзором не представлено.

Пункт 5.1. ПБ 03-517-02 "Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18.10.2002 N 61-А и ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" содержат общие обязанности для организации, эксплуатирующей опасный производственный объект и не содержит конкретных обязанностей по недопущению нахождения газопроводов вблизи полос воздушных подходов к аэродромам и вертодромам.

Из имеющейся в материалах дела переписки ОАО "Международный аэропорт Самара" следует, что выявленное Ростехнадзором нарушение произошло в связи с отсутствием согласования с владельцами подземных коммуникаций места расположения ВПП-2 при изысканиях, выполняемых в 1972-1973 годах ГПИ "Аэропроект". О данном нарушении ООО "Газпром трансгаз Самара" информированы руководство аэропорта "Курумоч", Приволжское региональное управление воздушного транспорта, органы Ростехнадзора РФ, Администрацию Самарской области.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, осуществляющая эксплуатацию опасного производственного объекта, обязана приостановить его эксплуатацию в случае выявления нарушений требований промышленной безопасности.

Суд первой инстанции правильно указал, что выполнение данной обязанности ООО "Газпром трансгаз Самара" и отключение ОГПЗ - КАТЗ повлечет прекращение газоснабжения населенных пунктов Самарской области.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" на владельца объекта газоснабжения возложена обязанность осуществления непрерывного функционирования Единой системы газоснабжения Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что для осуществления эксплуатации опасных производственных объектов магистрального газопровода и аэропорта до момента устранения нарушения в соответствии с п. 7 Плана мероприятий по устранению нарушений охранных зон магистральных газопроводов ООО "Самаратрансгаз", утверждённого 05.11.2001 Вице-губернатором - председателем комиссии по чрезвычайным ситуациям Самарской области, администрации аэропорта и ООО "Газпром трансгаз Самара" поручено разработать инструкцию по обеспечению дистанционного контроля над загазованностью воздуха над газопроводами - Алексеевка-Тольятти" (45 км) и "ОГПЗ - КАТЗ" (89 км), проходящими по территории аэропорта, а также разработать план (инструкции, положения) взаимодействия и комплекса организационных мер и порядка действий в аварийных ситуациях (утечка газа), согласованного с Главным управлением но делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций по Самарской области и Госгортехнадзором РФ. Данная инструкция была разработана и введена в действие с 07.06.2002.

Согласно п. 5 Плана мероприятий по устранению нарушений охранных зон и зон минимально-допустимых расстояний объектов магистральных газопроводов (МГ) ООО "Самаратрансгаз" ОАО "Газпром" на территории Самарской области, утверждённого 05.09.2005 заместителем руководителя Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора и согласованным начальником ГУ МЧС России по Самарской области эксплуатация опасных производственных объектов аэропорта и магистральных газопроводов до устранения нарушения была разрешена при условии соблюдения вышеуказанной инструкции.

Из отзыва ОАО Международный аэропорт "Курумоч" следует, что в настоящее время ведется реконструкция аэропорта, в процессе которой предусматривается переустройство магистральных газопроводов. Завершение реконструкции планируется ориентировочно до конца 2013 года.

Поскольку в настоящее время устранить нарушение в указанный предписанием срок до 15.07.2011 ООО "Газпром трансгаз Самара" можно только остановив эксплуатацию МГ "ОГПЗ - КАТЗ", суд первой инстанции правомерно согласился с его доводом о том, что предписание Ростехнадзора вынесено без учета тех негативных последствий, которые возникнут в связи с отключением газо - и теплоснабжения населенных пунктов, что противоречит государственной обязанности обеспечения бесперебойного газоснабжения населения и предприятий Российской Федерации, установленной Федеральным законом от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".

Таким образом, отсутствует реальность исполнения предписания в указанные в нем сроки.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое предписание противоречит требованиям действующего законодательства Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя, что дает суду основания для признания его недействительным.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Расходы по государственной пошлине, согласно ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 333.21 НК РФ относятся на заявителя жалобы, но не взыскиваются, в связи с освобождением от ее уплаты в соответствии со ст. 333.37 НК РФ.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 11 ноября 2011 года по делу N А55-13682/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Е.Кувшинов

Судьи

Е.Г.Филиппова А.А.Юдкин