Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2012 г. N 14АП-9378/11

г. Вологда

21 февраля 2012 г.

Дело N А66-8491/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Левинской А.С.,

при участии от предпринимателя Голубевой Елены Петровны Прокофьевой Е.М. по доверенности от 15.11.2010, Исаева П.П. по доверенности от 02.07.2010, от Правительства Тверской области Репиной Е.В. по доверенности от 20.01.2012, от Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области Львова В.А. по доверенности от 27.12.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Правительства Тверской области и Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 25 ноября 2011 года по делу N А66-8491/2011 (судья Бажан О.М.),

установил

предприниматель Голубева Елена Петровна обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Правительству Тверской области (далее - правительство) о признании недействительным решения об отказе в переводе земельных участков с кадастровыми номерами 69:35:000020:0676, 69:35:000020:0677, 69:35:000020:0678 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (с учетом уточнения требований, принятого судом), при участии заинтересованного лица - Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области (далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 25 ноября 2011 года заявленные предпринимателем требования удовлетворены. На правительство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем принятия решения о переводе спорных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Правительство с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что правительством не принималось соответствующее решение об отказе в переводе спорных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. В рассматриваемом случае предпринимателю отказано в рассмотрении ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. Указывает, что с учетом положений Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), по результатам рассмотрения ходатайства принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. При этом суд не вправе предопределять содержание такого акта и возлагать обязанность на уполномоченный орган принять положительное для заявителя решение. Также ссылается на неправомерное применение судом первой инстанции к спорным правоотношениям постановления администрации Тверской области (далее - администрация) от 24.10.2006 N 261-па "О содержании ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и прилагаемых к нему документах" (далее - постановление N 261-па), поскольку в данном случае ходатайство касается перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую, а не перевода земель из одной категории в другую. При этом суд первой инстанции не разграничивает понятия "перевод земельного участка" и "перевод земель". Кроме того, ссылается на то, что предпринимателем при рассмотрении дела в суде первой инстанции было заявлено также требование о признании пункта 10.2 раздела 10 условий пользования недрами, являющимися неотъемлемой частью лицензии N 80062, серия ТВЕ на разведку и добычу песка строительного, выданной предпринимателю Голубевой Е.П. Однако, несмотря на то, что в мотивировочной части решения суда не содержится каких-либо обоснований и выводов по указанному требованию, из резолютивной части решения следует, что заявленные предпринимателем требования удовлетворены судом в полном объеме. Вместе с тем, указанное требование, по мнению правительства, заявлено к ненадлежащему лицу и не подлежало удовлетворению.

Министерство с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что фактически решение об отказе в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую не принималось. В рассматриваемом случае предпринимателю отказано в рассмотрении ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. Учитывая, что в данном случае рассмотрено и удовлетворено требование об оспаривании отказа в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую, указывает на то, что судом не выяснялись обстоятельства, свидетельствующие об обоснованности ходатайства предпринимателя, не была дана оценка приложенному к ходатайству обоснованию перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую. Также суд не выяснял, насколько представленные предпринимателем документы соответствуют перечню, приведенному в части 3 статьи 2 Закона N 172-ФЗ. Также судом не исследовался вопрос на предмет исключительности случаев, когда возможен перевод спорных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, перечисленных в статье 7 Закона N 172-ФЗ. Кроме того, указывает, что суд не вправе возлагать обязанность на уполномоченный орган принять положительное для заявителя решение по данному вопросу.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу и его представители в судебном заседании не согласились с апелляционными жалобами, решение суда считают законным и обоснованным.

Заслушав объяснения представителей предпринимателя, правительства и министерства, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции считает апелляционные жалобы подлежащими удовлетворению, решение суда - отмене в связи с неправильным применением норм материального права, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Как следует из материалов дела, предприниматель Голубева Е.П. является собственником земельных участков с кадастровым номером 69:35:000020:0676 площадью 42 400 кв. м, с кадастровым номером 69:35:000020:0677 площадью 42 400 кв. м, с кадастровым номером 69:35:000020:0678 площадью 42 400 кв. м, расположенных по адресу: Тверская область, Удомельский район, Удомельское сельское поселение в районе деревни Лайково-Храповицкое, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 21.08.2007 (т. 1, л. 26-29).

В целях использования указанных участков для разработки песчаного карьера предприниматель получил лицензию на право пользования недрами (общераспространенное полезное ископаемое) серии ТВЕ N 800862 с целевым назначением работ и видами работ - разведка и добыча песка строительного участка недр "Кубыча" для дорожно-строительных целей сроком до 01.01.2019.

Учитывая, что в пункте 10.2 раздела 10 "Особые условия" условий пользования недрами, являющихся приложением к указанной лицензии, предусмотрено, что перед началом разработки месторождения недропользователь должен сделать перевод земельного участка в соответствии с действующим земельным законодательством, предприниматель обратился с заявлением в администрацию (переименована в правительство), которым просил о переводе спорных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения с целью размещения карьера для добычи песка (т. 1, л. 21).

Администрация письмом от 23.05.2011 N 052/г-2030/ОГ, ссылаясь на пункт 3 части 3 статьи 2 Закона N 172-ФЗ, в соответствии с которым в ходатайстве о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую указывается соответствующее обоснование, указала, что перевод спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую на заседании координационного совета признан необоснованным, в связи с чем отказала в рассмотрении ходатайства предпринимателя о переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Предприниматель, расценив указанное письмо как отказ в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую, обратился в Арбитражный суд Тверской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные предпринимателем требования, пришел к выводу о том, что предпринимателем в администрацию представлен полный пакет документов, необходимых для принятия соответствующего решения о переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую. Учтя, что каких-либо замечаний к содержанию этих документов у уполномоченных органов не имелось, заключил, что правовые основания для отказа в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую отсутствуют. С учетом изложенного удовлетворил заявленные предпринимателем требования, возложив обязанность на правительство устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем принятия решения о переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую.

Апелляционная инстанция не согласна с решением суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

В соответствии со статьей 1 Закона N 172-ФЗ правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется ЗК РФ, данным Законом, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются: кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок (часть 3 статьи 2 Закона N 172-ФЗ).

В части 4 статьи 2 Закона N 172-ФЗ приведен перечень документов, которые должны быть приложены к ходатайству о переводе земельных участков из состава одной категории в другую.

Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства (часть 1 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

Из части 2 статьи 3 Закона N 172-ФЗ следует, что в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.

Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным частью 2 настоящей статьи, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения (часть 3 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (часть 4 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

На основании постановления администрации Тверской области от 19.04.2005 N 137-па "О создании Координационного совета по имущественным отношениям" для эффективного решения вопросов, возникающих в сфере имущественных отношений, создан Координационный совет по имущественным отношениям (далее - координационный совет) и утверждено положение о координационном совете (далее - Положение).

Согласно пункту 2.2 Положения одной из функций, возложенных на координационный совет, является осуществление предварительного рассмотрения ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую и принятие решения об обоснованности перевода.

Решения, принимаемые на заседании координационного совета, оформляются протоколом, который подписывают председательствующий на заседании и ответственный секретарь координационного совета.

Как следует из материалов дела, предприниматель обратился с заявлением в администрацию, которым просил о переводе спорных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения с целью размещения карьера для добычи песка (т. 1, л. 21).

Решением координационного совета, оформленным протоколом от 21.04.2011 N 73, перевод спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую признан необоснованным.

Администрация письмом от 23.05.2011 N 052/г-2030/ОГ, ссылаясь на пункт 3 части 3 статьи 2 Закона N 172-ФЗ, в соответствии с которым в ходатайстве о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую указывается соответствующее обоснование, указала, что перевод спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую на заседании координационного совета признан необоснованным, в связи с чем отказала в рассмотрении ходатайства предпринимателя о переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Вместе с тем, предпринимателем оспаривается отказ администрации в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую.

Суд первой инстанции при принятии оспариваемого решения пришел к выводу, что с ходатайством предпринимателем представлен в администрацию полный пакет документов, предусмотренных постановлением администрации Тверской области от 24.10.2006 N 261-па "О содержании ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и прилагаемых к нему документах" (далее - постановление N 261-па). Каких-либо замечаний к содержанию этих документов у уполномоченных органов, по мнению суда первой инстанции, не имелось. С учетом изложенного суд посчитал, что правовые основания для отказа в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую отсутствуют.

Вместе с тем постановление N 261-па не подлежит применению к спорным правоотношениям, поскольку в данном случае необходимо руководствоваться частями 3 и 4 статьи 2 Закона N 172-ФЗ, так как предприниматель обратился в администрацию с ходатайством о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, а не земель из одной категории в другую.

Однако суд первой инстанции пришел к выводу о представлении предпринимателем с ходатайством полного пакета документов, руководствуясь именно постановлением N 261-па, что свидетельствует о том, что судом не установлен факт надлежащего оформления ходатайства и перечня прилагаемых к нему документов, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 2 Закона N 172-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, приходит к выводу о том, что в данном случае фактически ходатайство предпринимателя было принято к предварительному рассмотрению координационным советом, являющимся коллегиальным органом при администрации. При этом администрация в свою очередь уклонилась от принятия соответствующего решения по существу ходатайства предпринимателя. Учитывая, что предпринимателем оспаривается именно отказ в переводе земельных участков, из оспариваемого письма следует, что фактически решение по спорному вопросу администрацией принято не было. В силу изложенного оснований для удовлетворения требований предпринимателя не имеется.

Вместе с тем, в письме администрации от 23.05.2011 N 052/г-2030/ОГ, указано со ссылкой на пункт 3 части 3 статьи 2 Закона N 172-ФЗ о том, что перевод спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую на заседании координационного совета признан необоснованным.

Так, при обращении с ходатайством предприниматель в качестве обоснования перевода спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую указал на то, что цель использования указанных земельных участков - разработка карьера для добычи песка и песчано-гравийного материала.

В качестве приложения к ходатайству обозначено обоснование перевода земельного участка, в котором указано на наличие у предпринимателя лицензии на право пользования недрами (общераспространенное полезное ископаемое) серии ТВЕ N 800862 с целевым назначением работ и видами работ - разведка и добыча песка строительного участка недр "Кубыча" для дорожно-строительных целей сроком до 01.01.2019, а также на пункт 10.2 раздела 10 "Особые условия" условий пользования недрами, являющихся приложением к указанной лицензии, которым предусмотрено, что перед началом разработки месторождения недропользователь должен сделать перевод земельного участка в соответствии с действующим земельным законодательством.

То есть именно данное обстоятельство послужило основанием для обращения предпринимателя с указанным ходатайством в администрацию.

В обосновании перевода земельного участка также содержится ссылка на пункт 8 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ, согласно которому перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Представитель министерства в судебном заседании апелляционной инстанции указал, что предпринимателем представлен проект рекультивации земель не в полном объеме, а именно в нем отсутствовали страницы с 42 по 86. Кроме того, учитывая исключительный характер перевода земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, сам по себе факт получения предпринимателем соответствующей лицензии не является основанием для указанного перевода. Помимо этого, в данном случае оснований для вывода о том, что спорные земельные участки невозможно использовать по назначению не имеется.

Апелляционной инстанцией принимаются указанные доводы представителя министерства по следующим основаниям.

Факт представления проекта рекультивации не в полном объеме подтверждается материалами дела и подтвержден представителями предпринимателя в судебном заседании апелляционной инстанции, следовательно, требование, установленное пунктом 8 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ предпринимателем не выполнено. Несмотря на то, что данное обстоятельство не отражено в письме администрации от 23.05.2011 N 052/г-2030/ОГ, оно является существенным при рассмотрении настоящего дела.

Апелляционная инстанция отмечает, что требование о предоставлении соответствующих документов с ходатайством, в том числе о предоставлении плана рекультивации земельного участка, содержащееся в Законе N 172-ФЗ, направлено на получение информации для принятия законного решения о согласии либо отказе на перевод земельного участка, поскольку перевод земель сельскохозяйственных угодий осуществляется лишь в исключительных случаях.

Кроме того, предпринимателем лицензия получена в декабре 2008 года, свидетельства о государственной регистрации прав на земельные участки выданы 21.08.2007, доказательств использования предпринимателем спорных земельных участков в соответствии с их разрешенным использованием (для сельскохозяйственного производства) в материалы дела не представлено. Из представленных в апелляционную инстанцию сведений о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых за 2009 год (строительный песок) следует, что предпринимателем в 2009 году добывался песок строительный на основании лицензии серии ТВЕ N 800862.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что предпринимателем спорные земельные участки приобретены без намерения их использования в соответствии с их разрешенным использованием.

Принимая во внимание, что лицензия получена предпринимателем в 2008 году, а со спорным ходатайством о переводе земельных участков предприниматель обратился в 2011 году, добыча песка началась предпринимателем до перевода земельных участков, что является нарушением действующего законодательства, а также с учетом того, что фактически проект рекультивации представлен с ходатайством не был, суд апелляционной инстанции считает, что спорным письмом права и законные интересы предпринимателя не нарушены, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных предпринимателем требований.

При этом доводов о том, что в данном случае имеет место исключительный случай по переводу земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения представителями предпринимателя не приведено. Сам по себе факт получения соответствующей лицензии не свидетельствует именно о наличии такого случая, как полагает предприниматель.

Помимо этого апелляционная инстанция отмечает, что исходя из предмета и оснований заявленных требований, а также конкретных обстоятельств дела суд не вправе предопределять содержание соответствующего акта и возлагать обязанность на уполномоченный орган принять положительное для заявителя решение.

Таким образом, оснований для удовлетворения требований предпринимателя не имеется.

Дополнительно апелляционная инстанция отмечает, что предпринимателем при рассмотрении дела в суде первой инстанции заявлено также требование о признании пункта 10.2 раздела 10 условий пользования недрами, являющимися неотъемлемой частью лицензии N 80062, серия ТВЕ на разведку и добычу песка строительного, выданной предпринимателю. Однако в процессе рассмотрения дела представителями предпринимателя были уточнены заявленные требования и сформулированы в том виде, в котором их рассмотрел суд первой инстанции.

С учетом изложенного апелляционные жалобы правительства и министерства подлежат удовлетворению, решение суда отмене в части признания недействительным решения об отказе в переводе спорных земельных участков из состава земель одной категории в другую и возложении обязанности на правительство устранить допущенное нарушение прав предпринимателя, приняв соответствующее решение о переводе.

В части возврата предпринимателю ошибочно уплаченной госпошлины решение суда подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Тверской области от 25 ноября 2011 года по делу N А66-8491/2011 отменить в части признания недействительным решения об отказе в переводе земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и земель специального назначения - земельных участков с кадастровыми номерами 69: 35000020:0676-0678 Комитета по управлению имуществом Тверской области от 23.05.2011 N 052/Г-2030/ОГ и обязании Правительство Тверской области устранить допущенное нарушение прав предпринимателя, приняв решение о переводе земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта и земель иного специального назначения - земельных участков с кадастровыми номерами 69: 35000020:0676-0678.

В удовлетворении требований предпринимателя Голубевой Елены Петровны в указанной части отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова