Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2012 г. N 15АП-822/12

город Ростов-на-Дону

27 февраля 2012 г.

дело N А53-16460/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Глазуновой И.Н.,

судей Ильиной М.В., Фахретдинова Т.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Задорожней Е.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Земляк" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.12.2011 по делу N А53-16460/2011 (судья Палий Ю.А.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Земляк" к Администрации Неклиновского района при участии третьих лиц Администрации Платовского сельского поселения Ростовской области, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ростовской области, Донского бассейнового водного управления о признании незаконными бездействий Администрации Неклиновского района, при участии:

от заявителя: директор Линник А. Н, адвокат Солонченко С. С. (ордер от 24.02.2012);

от Администрации Неклиновского района: представители Пономаренко Е. А. (доверенность от 22.04.2011); Ткаченко М. В. (доверенность - т.1 л.д. 130);

от третьих лиц: от Администрации Платовского сельского поселения Ростовской области представитель Пономаренко Е. А. (доверенность N от 15.02.2012);

от ТУ Росимущества по Ростовской области представитель не явился, извещен, ходатайство о рассмотрении в его отсутствие;

от Донского бассейнового водного управления представитель не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Земляк" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации Неклиновского района (далее - администрация) о признании незаконным бездействия администрации по нарушению сроков рассмотрения заявления общества и уклонении от предоставления проекта договора купли-продажи земельного участка общей площадью 46058 кв.м с кадастровым номером 61:26:0600019:290, расположенного по адресу: Ростовская область, Неклиновский район, 100 метров восточнее п. Приазовский, относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, разрешенного использования для сельскохозяйственного использования, ссылаясь на ст.36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Определениями Арбитражного суда Ростовской области от 07.11.2010, 03.10.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация Платовского сельского поселения, Донское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов по Ростовской области, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ростовской области.

Решением суда от 21.12.2011 в заявленных требованиях отказано. Суд указал, что бездействия не было, поскольку в письме от 06.08.2010 N 846 (т. 1 л.д. 44) Администрация Неклиновского района отказала в предоставлении земельного участка. Поскольку заявитель о нарушении его прав узнал из письма от 06.08.2010 N 846, полученного 06.08.2010, то обществом пропущен срок на обращение в суд. Суд также пришел к выводу, что испрашиваемый земельный участок ограничен в обороте, является федеральной собственностью.

Общество обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит судебный акт отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована следующим. Выводы суда о том, что бездействие администрации Неклиновского района не имело места, поскольку письмом от 06.08.2010 обществу было отказано в предоставлении земельного участка в продаже, не соответствует обстоятельствам дела. В письме от 06.08.2010 администрация не разъяснила, в какой иной компетентный орган нужно обратиться заявителю, если спорный участок относится к федеральной собственности (при том, что общество уплачивает местный земельный налог). Общество обращалось с заявлением о выкупе 04.08.2011, поэтому срок на обращение в суд не пропущен. Судом принято в качестве доказательства письмо администрации о предложении обменять испрашиваемый участок, однако документов, подтверждающих права на предлагаемые участки, не представлено, невозможно определить их местонахождение. Выводы о том, что спорный участок граничит с рекой С.Еланчик необоснованны, так как река протекает севернее на расстоянии более 10км и в Таганрогский залив не впадает. Спорный участок граничит с балкой Сухой Еланчик, которая указана в проекте Генерального плана Платовского сельского поселения, размещенного на официальном сайте администрации. Администрацией представлены непонятные документы относительно координат земельного участка и уреза воды, поскольку, как проводились исследования, не ясно. Использованный судом ортофотоплан не является картографическим материалом. ТУ Росимущества ссылается, что спорный земельный участок относится к землям общего пользования, но документы не представлены. Водоохранная зона Таганрогского залива будет установлена в 2012 году. Из кадастровой выписки следует, что земельный участок является участком сельхозназначения, не имеет ограничений или обременений. Из Схемы территориального планирования следует, что участок входит в границы Неклиновского района, планируется для рекреационного освоения, что не исключает использование его обществом.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просит решение оставить без изменения, указывает, что принятое судом в качестве доказательства письмо с предложением об обмене участка не противоречит законодательству. Местонахождения участка конкретизировано, а результате нанесения геодезических координат поворотных точек границ земельного участка и координат уреза воды Таганрогского залива и р.Сухой Еланчик определено, что участок поставлен на учет с нарушением ст.6 ВК РФ (не соблюден отступ от уреза воды). Спорный участок расположен в рекреационной зоне, поэтому отчуждению не подлежит.

В отзыве Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ростовской области указано, что неверное указание судом первой инстанции на отнесение спорного земельного участка к федеральной собственности не влияет на законность решения, просят рассмотреть дело в отсутствие представителя и в жалобе отказать.

В судебном заседании представители сторон и третьего лица поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва.

Дело рассмотрено в соответствии с порядком, предусмотренным статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Законность и обоснованность решения суда проверены в соответствии со статьями 266 - 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Товариществу с ограниченной ответственностью "Земляк" (правопредшественник общества с ограниченной ответственностью "Земляк") в постоянное (бессрочное) пользование был предоставлен земельный участок площадью 6,0 га, из которых 5 га для сельскохозяйственного использования, 1,0 га под водой, расположенный на землях сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 61:26:0600019:290, по адресу: Ростовская область, Неклиновский район, 100 м, восточнее п.Приазовский.

В результате проведения кадастровых работ площадь земельного участка была определена в размере 46 058 кв.м., что подтверждается кадастровым паспортом N 61/001/09-515839 от 07.201.2009. Часть земельного участка площадью 1 га под водой при проведении межевания была исключена из площади земельного участка истца.

13.11.2009, 13.05.2010 общество обращалось в Администрацию Неклиновского района с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность (т.1 л.д.40, 41, 42).

Письмом от 06.08.2010 N 846 Администрация Неклиновского района отказала в продаже земельного участка, предложив рассмотреть вариант обмена данного земельного участка на другой в пределах границ Платовского сельского поселения, поскольку на основании схемы территориального планирования рекреационного комплекса прибрежных территорий Азовского моря и Нижнего Дона, разработанной ГОУ ВПО Ростовской Академией Архитектуры и Искусства, а также положительного заключения Администрации Неклиновского района о согласовании проекта схемы спорный земельный участок относится к рекреационной зоне "Туристко-рекреационная зона 2 - Северное побережье Таганрогского залива, территории, рекомендуемые для рекреационного освоения), данная зона является территорий общего пользования согласно п. 9 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2011 N 136-ФЗ.

После переписки между обществом и администрацией относительно вариантов мены земельного участка общество 04.08.2011 направило в администрацию заявление о предоставлении проекта договора на основании ранее поданных заявлений (т.1 л.л.43).

Не получив ответа на заявление, общество обратилось в суд.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 указанного Кодекса исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Кодексом, федеральными законами. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены названным Кодексом, федеральными законами.

В целях приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в статье 36 Кодекса, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок. В месячный срок со дня поступления указанного заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность. В месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный статьей 29 Кодекса, осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора (пункт 6 статьи 36 Кодекса).

Пунктом 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд; не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

В силу части 2 статьи 27 того же Кодекса земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Подпунктом 4 пункта 5 этой же статьи к числу ограниченных в обороте отнесены находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты. Согласно пункту 8 этой же статьи запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территории общего пользования.

В соответствии с пунктом 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров; ширина береговой полосы таких водных объектов составляет пять метров.

Статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, являются водоохранными зонами, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Из статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки в пределах водоохранной полосы и природной защитной полосы не изъяты из оборота, а значит, могут находиться в частной собственности. При этом владельцы земельных участков, в границах которых находятся воодоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности.

Однако в случае, если земельный участок находится в водоохранной зоне, в границы которой включена береговая полоса, такой участок в силу пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации не подлежит приватизации.

Сам по себе факт нахождения земельного участка в пределах водоохранной зоны (в состав которой не входит береговая полоса) не означает невозможности реализации прав в порядке статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно решению Собрания депутатов Неклиновского района N 345 от 09.07.2008 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории Неклиновского района для личных и бытовых нужд " ширина береговой полосы реки Сухой Еланчик составляет 20 метров.

Согласно данным публичной кадастровой карты, размещенной на сайте http://maps.rosreestr.ru, схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, следует, что спорный земельный участок граничит с балкой Сухой Еланчик (а не рекой Сухой Еланчик), также имеется отступ от береговой линии Таганрогского залива.

На основании предоставленных Администрацией Неклиновского района сведений об отступлении границ земельного участка на 20 метров на дату 25.11.2011 от Таганрогского залива, суд первой инстанции указал, что поскольку замер был произведен при отливе, а ширина прибрежной полосы определяется от линии максимального прилива, то не исключено, что часть земельного участка налагается также на береговую прибрежную полосу Таганрогского залива Азовского моря.

Апелляционная коллегия отмечает, что предположительные факты и неустановленные обстоятельства не могут быть положены в основу решения по делу.

Из отзыва Донского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (т. 1 л.д.81) следует, что границы водоохранных зон Таганрогского залива Азовского моря будут устанавливать в 2012 году.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия находит преждевременными и не подтвержденными материалами дела выводы суда первой инстанции о том, что границы спорного земельного участка являются береговой линией - границей с водным объектом реки Сухой Еланчик, а также налагаются на береговую полосу Таганрогского залива.

Выводы суда о том, что администрация Неклиновского района не уполномочена распоряжаться спорным участком, поскольку он является федеральной собственностью, противоречат нормам материального права, поскольку право государственной собственности на земельный участок не разграничено. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" прямо предусматривает существование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, т.е. данные земельные участки не отнесены ни к федеральным землям, ни к участкам субъектов РФ, ни к муниципальным землям. При этом они находятся в государственной собственности.

Государственной регистрации права собственности на такие земельные участки не требуется, что установлено пунктом 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отражено в п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, право собственности на которые не разграничено, не является препятствием для распоряжения описываемым активом.

Что касается невозможности приватизации спорного земельного участка в силу отнесения его к землям рекреационного назначения, апелляционная коллегия исходит из следующего.

В пункте 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" указано, что правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, данный земельный участок предназначен для использования на публичные нужды.

Согласно статье 7 ЗК РФ земли особо охраняемых территорий и объектов - это самостоятельная категория земель.

В соответствии с пунктом 1 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В силу пункта 2 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли:

- особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко-культурного назначения;

- иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

Таким образом, перечень видов земель особо охраняемых территорий не является исчерпывающим.

Пунктом 5 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, и другие).

Вместе с тем, из кадастрового паспорта участка следует, что испрашивается участок категории земель: земли сельскохозяйственного назначения.

Схема территориального планирования рекреационного комплекса прибрежных территорий Азовского моря и Нижнего Дона утверждена Собранием депутатов Неклиновского района 10.12.2010 (т.1 л.д.89)

Согласно данной схеме спорный земельный участок входит в Туристко-рекреационную зону II - Северное побережье Таганрогского залива, рекомендованную для рекреационного освоения.

В силу п. 4 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Пунктами 1, 2 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Согласно подп. 1 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в п. 4 настоящей статьи.

Особо охраняемая природная территория считается образованной с момента утверждения ее границ и положения о ней органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Судом установлено, что границы испрашиваемого заявителем земельного участка как особо охраняемой природной территории в установленном порядке не утверждены, соответствующего акта уполномоченного органа местного самоуправления об отнесении его к категории особо охраняемых природных территорий не имеется. Таким образом, спорный земельный участок не отнесен к категории особо охраняемых природных территорий. Доказательств отнесения земельного участка к иным категориям земель, изъятых из оборота либо ограниченных в обороте, в деле не имеется.

Согласно п. 1 ст. 98 Земельного кодекса Российской Федерации к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

При этом положения действующего законодательства не предусматривают запрета на приватизацию земельных участков, имеющих статус земель рекреационного назначения, поэтому отнесение участка к землям рекреационного назначения не препятствует его приватизации (Постановление ФАС Уральского округа от 14.09.2011 N Ф09-5711/11 по делу N А76-22740/10, Постановление ФАС Центрального округа от 08.11.2011 по делу N А64-594/2011).

В силу требований статьи 56 и пункта 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации единственным ограничением в отношении земель рекреационного назначения является запрещение деятельности, не соответствующей их целевому назначению.

Вместе с тем, неправильные выводы не привели к принятию неверного решения судом первой инстанции в целом.

Так, оспаривая бездействия администрации по заявлению общества от 04.08.2011, общество не представило доказательств представления с заявлением полного пакета документов, предусмотренных Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 30.10.2007 N 370 (действовал до принятия приказа от 13.09.2011 N 475), что само по себе свидетельствует об отсутствии бездействия уполномоченного органа.

Доводы о том, что ранее общество предоставляло полный пакет документов в 2009, 2010 году, не могут быть положены в основу решения по делу, поскольку ранее представленные документы не соответствовали требованиям Приказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 30.10.2007 N 370 в редакции, действовавшей на момент подачи заявления от 04.08.2011.

В отношении отказа, выраженного в письме от 06.08.2010 N 846, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о пропуске, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока на обращение в суд. При том, что обществом не заявлено ходатайства о восстановлении данного срока, указанное является самостоятельным основанием для отказа в требованиях.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от 12.05.2005 N 187-О, государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.

Апелляционный суд отмечает, что заявитель не лишен возможности на реализацию прав в порядке статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации при условии обращения к уполномоченному органу с представлением полного пакета документов в соответствии с требованиями, действующего на момент обращения законодательства.

Судебные расходы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации распределению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.12.2011 по делу N А53-16460/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев с даты изготовления в полном объеме.

Председательствующий

И.Н. Глазунова

Судьи

М.В. Ильина Т.Р. Фахретдинов