Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 мая 2012 г. N 09АП-3492/12

г.Москва

N 09АП-3492/2012-АК

2 мая 2012 г.

А40-93892/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 26.04.2012

Постановление в полном объеме изготовлено 02.05.2012.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пронниковой Е.В.,

судей Бекетовой И.В., Якутова Э.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Яцевой В.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства по недропользованию

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.12.2011

по делу N А40-93892/11-149-580 судьи Кузина М.М.

по заявлению ОАО "Агентство по цементной промышленности"

к Федеральному агентству по недропользованию,

третье лицо Управление Росприроднадзора по Республике Ингушетия

о признании недействительными приказов от 24.05.2011 N N 527, 528, 529, 530,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Юдина А.А. по доверенности от 12.03.2012, Калиновской Д.Д. по доверенности от 28.09.2011,

представителя ответчика Куликова А.В. по доверенности от 17.08.2011,

представителя третьего лица Кутляева Р.Х. по доверенности от 05.12.2011,

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 29.12.2011, принятым по данному делу, удовлетворено заявление ОАО "Агентство по цементной промышленности" о признании недействительными приказов Федерального агентства по недропользованию от 24.05.2011 N 527, N 528, N 529, N 530 о прекращении права пользования недрами: Алкунского участка глин по лицензии НЗР 00136 ТР, участка известняка "Фортанга" по лицензии НЗР 00137 ТР, участка известняка "Даттых" по лицензии НЗР 00138 ТР, Алкунского участка известняка по лицензии НЗР 00135 ТР (соответственно).

Суд также обязал Роснедра устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленном законом порядке.

При принятии решения суд исходил из того, что оспариваемые приказы ответчика являются незаконными, необоснованными, нарушают права и охраняемые законом интересы Общества. Суд пришел к выводу о том, что досрочное прекращение действия лицензий является чрезмерным ограничением прав заявителя, и применение такой меры не отвечает требованиям справедливости и соразмерности, принимая во внимание, что Обществом были проведены необходимые действия по подготовке и началу разведочных работ на указанных участках недр.

Не согласившись с данным решением, Федеральное агентство по недропользованию в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении требований заявителя. При этом податель жалобы ссылается на то, что Роснедра правомерно прекратило действие лицензий заявителя, поскольку Общество в предусмотренные пунктами 4.1.2 лицензионных соглашений сроки не преступило к началу разведочных работ на указанных участках. Возражая против выводов суда первой инстанции, сделанных в обжалуемом решении, ответчик указывает на то, что даже начальный этап предварительной разведки предполагает проведение полевых работ, включая создание поверхностных горных выработок и заложение скважин на лицензионном участке, тогда как заявителем не представлено доказательств выполнения геологоразведочных работ на лицензионных участках и, соответственно, выполнения пунктов 4.1.2 лицензионных соглашений.

Представитель заявителя в судебном заседании и отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. При этом заявитель указывает на то, что у Роснедра отсутствовали законные основания для издания оспариваемых приказов, поскольку Обществом условия пунктов 4.1.2 лицензионных соглашений были исполнены, в подтверждение чего представлены соответствующие доказательства.

Представитель Управления Росприроднадзора по Республике Ингушетия доводы апелляционной жалобы ответчика поддержал в полном объеме, указав на неисполнение Обществом условий лицензионных соглашений, что подтверждено материалами дела, в том числе актами Управления, составленными по результатам проведенных проверок.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, поддержавших в судебном заседании изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу доводы и требования, суд апелляционной инстанции полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, основываясь на следующем.

Как усматривается из материалов дела, 10.07.2008 Управлением по недропользованию по Республике Ингушетия ОАО "Агентство по цементной промышленности" были выданы следующие лицензии на право геологического изучения, поиска, разведки и добычи:

- известняка на Алкунском участке - N НЗР 000135 ТР, со сроком окончания действия лицензии до 10.07.2033 (том 1 л.д.63);

- глины на Алкунском участке - N НЗР 000136 ТР со сроком окончания действия лицензии до 10.07.2033 (том 1 л.д.81);

- известняка на участке "Фортанга", - N НЗР 000137 ТР со сроком окончания действия лицензии до 10.07.2033 (том 1 л.д.98);

- известняка на участке "Даттых", - N НЗР 000138 ТР со сроком окончания действия лицензии до 10.07.2033 (том 1 л.д.116).

Кроме того, были заключены соглашения об условиях пользования недрами с целью геологического изучения, поиска, разведки и добычи известняка на указанных участках, расположенных на территории Сунженского района Республики Ингушетия, являющиеся необъемлемыми приложениями к лицензиям. Пунктами 4.1.2 названных соглашений предусмотрено начало разведочных работ на лицензионных участках не позднее 6 месяцев со дня государственной регистрации лицензий. Пунктами 5.4 соглашений предусмотрено, что в течение полутора лет с даты государственной регистрации лицензии владелец лицензии должен произвести анализ фонового состояния окружающей природной среды в пределах лицензионных участков по программе, согласованной с Ингушнедра, в целях определения ее физических параметров до начала промышленного освоения месторождения, и направления отчета о результатах анализа в Ингушнедра.

Управлением Росприроднадзора по Республике Ингушетия проведена внеплановая выездная проверка Общества, результаты которой оформлены актом от 02.06.2010 N 02-ТР, в котором зафиксированы факты нарушения заявителем вышеприведенных пунктов 4.1.2 и 5.4 лицензионных соглашений, исходя из того, что Обществом не начаты разведочные работы на лицензионных участках, не проведен анализ фонового состояния окружающей природной среды в пределах лицензионных участков по программе, согласованной с Ингушнедра (том 3 л.д.137).

Обществу по результатам проверки выданы предписания от 02.06.2010 N 03-ТР и N 04-ТР о необходимости устранения выявленных нарушений и соблюдению условий лицензионных соглашений, со сроком исполнения до 03.07.2010.

Комиссией Федерального агентства по недропользованию по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр от 05.08.2010 N 99 принято решение: считать установленным факт невыполнения ОАО "Агентство по цементной промышленности" условий пользования недрами указанных выше участков; рекомендовать Управлению лицензирования в месячный срок в установленном порядке подготовить письменное уведомление о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами по названным лицензиям в случае неустранения указанных нарушений в течение шести месяцев; рекомендовать Росприроднадзору по истечении срока уведомления организовать проверку устранения нарушений и по ее результатам внести предложения Комиссии (том 3 л.д.147).

Роснедра в адрес Общества были направлены уведомления о допущенных нарушениях условий недропользования от 19.08.2010 с предложением устранить данные нарушения.

15.04.2011 Росприроднадзором в адрес Роснедра направлена информация о деятельности Общества по устранению нарушений лицензионных условий, выявленных в ходе проверки 02.06.2010.

28.04.2011 Комиссией Федерального агентства по недропользованию по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр принято решение считать установленным факт неустранения ОАО "Агентство по цементной промышленности" нарушений условий пользования недрами указанных выше участков; рекомендовать Роснедра прекратить право ОАО "Агентство по цементной промышленности" пользования недрами по указанным лицензиям (том 4 л.д.10).

24.05.2011 руководителем Федерального агентства по недропользованию изданы приказы N 527, N 528, N 529, N 530, которыми досрочно - с 06.06.2011 - прекращено право пользования заявителя недрами Алкунского участка глин по лицензии НЗР 00136 ТР, участка известняка "Фортанга" по лицензии НЗР 00137 ТР, участка известняка "Даттых" по лицензии НЗР 00138 ТР, Алкунского участка известняка по лицензии НЗР 00135 ТР (соответственно).

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения Общества в суд с указанными выше требованиями.

Признавая названные приказы недействительными, суд первой инстанции правомерно исходил из незаконности, необоснованности данных ненормативных актов и нарушения ими прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данного акта закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При рассмотрении настоящего дела совокупность указанных обстоятельств установлена, исходя из того, что оспариваемые приказы Роснедра не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

В соответствии со ст.11 Закона РФ "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Условия, соблюдение которых являются обязательными для недропользователя, оговариваются в Соглашении между органом по недропользованию и владельцем лицензии.

В силу пунктов 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона РФ "О недрах" право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях: нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 21 Закона РФ "О недрах" в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 данного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный в уведомлении срок пользователь не устранил эти нарушения.

Аналогичные условия досрочного прекращения права недропользования по основаниям, указанным в п.п.2, 3 и 5 ч.2 ст.20 Закона РФ "О недрах", предусмотрены п.15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1993 N 3314-1.

В настоящем случае оспариваемые приказы ответчика изданы со ссылкой на вышеприведенные пункты 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона РФ "О недрах".

Между тем, из материалов дела следует, что в действиях Общества отсутствуют нарушения, являющиеся основанием для досрочного прекращения права пользования недрами на указанных основаниях.

Как указывалось выше, в адрес ОАО "Агентство по цементной промышленности" ответчиком были направлены: уведомление от 19.08.2010 N ПС-06-31/7876, в котором указывалось на нарушение п.5.4 и п.4.1.2 Соглашения к лицензии НРЗ 000135, и содержалось предложение устранить данные нарушения в течение шести месяцев; уведомление от 19.08.2010 N ПС-06-31/7877 с указанием на нарушение п.5.4 и п.4.1.2 Соглашения к лицензии НРЗ 000136 и предложение устранить данные нарушения в течение шести месяцев; уведомление от 19.08.2010 N ПС-06-31/7879, в котором указывалось на нарушение п.5.4 и п.4.1.2 Соглашения к лицензии НРЗ 000137 и предложение устранить данные нарушения в течение шести месяцев; уведомление от 19.08.2010, N ПС-06-31/7878, в котором указывалось на нарушение п.5.4 и п.4.1.2 лицензионного соглашения к лицензии НРЗ 000138 и предложение устранить данные нарушения в течение шести месяцев (том 1 л.д.55-62).

Однако из имеющихся в материалах дела доказательств следует, что во исполнение условий, предусмотренных вышеприведенным пунктом 5.4 лицензионного соглашения и выполнения требований, изложенных в названных уведомлениях, до истечения установленных ответчиком шестимесячного срока устранения выявленных нарушений в части проведения анализа фонового состояния окружающей природной среды, заявителем 25.11.2010 с ООО "Росгеоинжиниринг" заключен договор N 1/10 на выполнение работ по анализу фонового состояния окружающей природной среды; 29.11.2010 разработана и принята программа работ по анализу фонового состояния окружающей природной среды в пределах лицензионного участка, согласованная с Управлением по недропользованию по Республике Ингушетия; 11.01.2011 ОАО "Агентство по цементной промышленности" утвердило отчет о результатах работ по анализу фонового состояния окружающей природной среды; 14.02.2011 отчет о результатах работ по анализу фонового состояния окружающей природной среды в пределах лицензионного участка утвержден ОАО "Агентство по цементной промышленности" и сдан в территориальный орган управления фондом недр -Ингушский филиал Федерального государственного учреждения "Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу" (извещение о приеме материала геологическим фондом N 356 от 14.02.2011).

Следовательно, нарушения требований пункта 5.4 лицензионных соглашений заявителем в установленный уведомлениями срок были устранены, что не оспаривается подателем апелляционной жалобы.

Далее, что касается доводов ответчика относительно нарушения заявителем пунктов 4.1.2 лицензионных соглашений.

Как указывалось выше, в соответствии с пунктами 4.1.2 лицензионных соглашений предусмотрено начало разведочных работ на лицензионных участках не позднее 6 месяцев со дня государственной регистрации лицензий.

До момента предоставления лицензий на геологическое изучение, поиск, разведку, и добычу полезных ископаемых на лицензионных участках участки недр не были изучены и разведаны, оценка месторождений не проводилась.

По смыслу Положения о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (твердые полезные ископаемые), утвержденного Распоряжением МПР РФ от 05.07.1999 N 83-р, разработанного в соответствии с действующими законодательными актами Российской Федерации о недропользовании, и определяющим последовательность и полноту геологического изучения недр с целью обеспечения рационального использования, воспроизводства и охраны минерально-сырьевых ресурсов, под разведкой месторождений (геологической разведкой) понимается совокупность геологоразведочных работ и связанных с ними исследований, проводимых для выявления и геолого-экономической оценки запасов минерального сырья в недрах. Целью разведки является изучение характеристик месторождений. Разведка полезных ископаемых представляет собой изучение их месторождений, уточнение геологического строения недр, гидрогеологических условий, вычисление запасов основных полезных ископаемых, проектирование геологических работ и др.

Стадия разведки включает в себя не только работы по физическому воздействию механизмов на участок недр, таких, например, как выработка и перемещение горных пород, но и работы, предшествующие освоению месторождения, связанные с геологическим изучением, исследованием, оценкой запасов полезных ископаемых, разработкой технико-экономического обоснования разведочных кондиций, подсчетом запасов ископаемых, их соотношение по категориям, проведением государственной геологической, экономической и экологической экспертиз, и т.д.

Согласно части 3 статьи 36.1 Закона РФ "О недрах" работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе за счет средств пользователей недр.

Следовательно, подготовка проекта и его экспертиза является обязательной стадией разведки месторождения.

В данной связи апелляционный суд соглашается с обоснованностью выводов суда первой инстанции относительно невозможности производства разведочных работ до подготовки, согласования и утверждения проекта разведки.

В настоящем случае ОАО "Агентство по цементной промышленности" подготовлена проектно-сметная документация; Северо-Кавказским филиалом Федерального государственного унитарного предприятия по экспертизе проектов и результатов геологоразведочных работ выданы экспертные заключения: N 11/1 от 19.03.2010 по объекту "Поисковые и оценочные работы на карбонатное сырье для производства цемента на Алкунском участке в Республике Ингушетия" (2009-2011 гг.); N 12/1 от 24.03.2010 по объекту "Поисковые и оценочные работы на глинистые породы для производства цемента на Алкунском участке в Республике Ингушетия" (2009-2011 гг.); N 15/1 от 25.03.2010 по объекту "Поисковые и оценочные работы на карбонатные породы для производства цемента на участке "Фортанга" в Республике Ингушетия" (2009-2011 гг.); N 18/1 от 29.03.2010 по объекту "Поисковые и оценочные работы на карбонатные породы для производства цемента на участке "Даттых" в Республике Ингушетия" (2009-2011 гг.).

Факт принятия Ингушским филиалом Федерального государственного учреждения "Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу" проектов на производство указанных работ подтверждается имеющимися в материалах дела извещениями от 04.05.2010 N N 333, 334, 335, 336.

Имеющимися в материалах дела документами подтверждается, что заявителем 14.05.2009 заключен договор с ООО "Фирма "Сатурн" N 05/09 на разработку научно-технической документации. 24.03.2010 заявителем с указанной организацией составлен акт сдачи-приема выполненных по указанному договору работ: результатов разработки научно-технической документации по всем вышеуказанным участкам "Разработки методики и составление 4-х проектов и смет на производство поисковых и оценочных работ на карбонатные породы на Алкунском участке; на глинистые породы на Алкунском участке; на карбонатные породы на участке Фортанга; на карбонатные породы на участке Даттых, на территории Сунженского района Республики Ингушетия".

12.03.2010 заявителем с ФГУП "ГеолЭкспертиза" заключен договор N 17/1 на экспертизу проектно-сметной документации; 07.04.2010 заявителем с ОАО "Севкавгеология" заключен договор N 04/10 на проведение работ по оценке сырья для развития цементного производства в Республике Ингушетия, к которому 15.11.2010 было подписано дополнительное соглашение о корректировке сроков выполнения работ по причинам, не зависящим от сторон. При этом ОАО "Севкавгеология" приступило к выполнению работ по исполнению условий договора с мая 2011 года ввиду проведения на территории региона контртеррористических операций (том 3 л.д.1-12).

При таких обстоятельствах вести речь о том, что заявителем в нарушение пунктов 4.1.2 условий лицензионных соглашений не были начаты разведочные работы на лицензионных участках, представляется неправомерным.

Следует также отметить, что при рассмотрении споров недропользователей с Федеральным агентством по недропользованию, касающихся досрочного прекращения прав пользования недрами по причинам неисполнения недропользователями условий, содержащихся в лицензии, в предмет доказывания входит не только установление самого факта нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этих нарушений.

Досрочное прекращение права пользования недрами, по сути, является административно-правовой санкцией, и должно соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение санкции такого вида, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности, соответствовать характеру совершенного деяния.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.

В связи с изложенным наличие формальных признаков нарушения не может служить основанием для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами.

В настоящем случае все приведенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что заявителем предпринимались необходимые действия для надлежащего исполнения условий лицензионных соглашений, в связи с чем такая мера, как досрочное прекращение права пользования недрами представляется чрезмерной, не соответствующей требованиям справедливости и соразмерности.

Учитывая изложенное, является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые приказы Роснедра не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя, что влечет вывод о недействительности данных ненормативных актов.

В соответствии с п.3 ч.4 ст.201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В рассматриваемом случае, указав на незаконность оспариваемых приказов, суд в соответствии с приведенной нормой Кодекса правомерно обязал ответчика устранить допущенные нарушения прав и охраняемых законом интересов заявителя в установленном законом порядке.

Принимая во внимание вышеизложенное, апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.12.2011 по делу N А40-93892/11-149-580 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Е.В. Пронникова

Судьи

И.В. Бекетова Э.В. Якутов