Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2012 г. N 06АП-1479/12

г. Хабаровск

10 мая 2012 г.

Дело N А04-9867/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 03 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 мая 2012 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Волковой М.О.

судей Иноземцева И.В., Шевц А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бабко А. В.

при участии в заседании:

от Администрация города Благовещенска: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Министерства финансов Амурской области: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение от 27.02.2012 по делу N А04-9867/2011 Арбитражного суда Амурской области, принятое судьей Ивановым А.Н.

по иску Администрация города Благовещенска

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

о взыскании 5 469 000 рублей,

третье лицо: Министерство финансов Амурской области,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска (ОГРН 1022800520588) (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636) (далее - Министерство финансов) за счет казны Российской Федерации убытков городского бюджета муниципального образования города Благовещенска в размере 5 469 000 рублей, связанных с предоставлением жилых помещений участковым уполномоченным милиции Ситникову А.П. и члену его семьи, Штылюку А.В. и Федюкову Д.О.

Заявленные требования обоснованы статьями 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса РФ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Амурской области.

Решением суда от 27.02.2012 исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Министерство финансов в лице Управления федерального казначейства по Амурской области просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об отказе в иске, считая себя ненадлежащим ответчиком.

В обоснование жалобы указано на отсутствие оснований для возмещения вреда за счет Министерства финансов, поскольку действия последнего не признаны незаконными, а причинителя вреда суд не установил.

Считает, что обеспечение участковых, нуждающихся в улучшении жилищных условий, возложено на органы местного самоуправления, в связи с чем исполнение судебных актов должно быть произведено муниципальным образованием за счет собственных бюджетных средств.

Поскольку обеспечение жильем участковых милиционеров возложено на органы местного самоуправления, в федеральном бюджете средства на данную статью расходов в 2010-2011 годах не предусматривались.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация не согласилась с ее доводами, считая решение суда - не подлежащим отмене.

В судебное заседание участвующие в деле лица, извещенные в соответствии с требованиями статей 121 - 123 АПК РФ, с учетом Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", своих представителей не направили.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие не явившихся участников процесса.

Исследовав письменные материалы дела, оценив представленные доказательства, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Согласно материалам дела, решениями Благовещенского городского суда от 28.06.2010, 14.03.2011, 17.03.2011, вступившим в законную силу, на Администрацию возложена обязанность предоставить Ситникову А.П. на семью из двух человек с учетом супруги Ситниковой Ю.А. жилое помещение в г. Благовещенске Амурской области на условиях социального найма в виде отдельной квартиры общей площадью не менее 36 кв.м, отвечающее установленным требованиям; Штылюку А.В. - жилое помещение в черте г.Благовещенска на условиях социального найма в виде отдельной квартиры общей площадью не менее 18 кв.м.; Федюкову Д.О. - жилое помещение в черте г.Благовещенска на условиях социального найма в виде отдельной квартиры общей площадью не менее 18 кв.м.

На основании указанных судебных актов Постановлением Администрации г.Благовещенска N 415 от 03.02.2011 Ситникову А.П. на состав семьи из 2-х человек предоставлена в пользование на условиях социального найма квартира N 35, расположенная по адресу: г.Благовещенск, ул. Чайковского, 27, общей площадью 42,6 кв.м. С Ситниковым А.П. заключен договор социального найма от 04.02.2011 N 25.

Постановлением Администрации г.Благовещенска N 3073 от 15.07.2011 Федюкову Д.О. предоставлена в пользование на условиях социального найма квартира N 53, расположенная по адресу: г.Благовещенск, ул. Дьяченко, 5/1, общей площадью 31,5 кв.м. С Федюковым Д.О. заключен договор социального найма от 18.07.2011 г. N 321.

Постановлением Администрации г.Благовещенска N 3281 от 28.07.2011 Штылюку А.В. предоставлена в пользование на условиях социального найма квартира N 59, расположенная по адресу: г.Благовещенск, ул.Дьяченко, 3/1, общей площадью 35,2 кв.м. Со Штылюком А.В. заключен договор социального найма от 08.08.2011 г.N 340.

Согласно отчетам об оценке рыночной стоимости имущества - объектов недвижимого имущества, произведенным ООО "Амурский экспертный центр" по заказу Комитета по управлению имуществом муниципального образования г.Благовещенска, рыночная стоимость предоставленного Ситникову А.П. жилого помещения составила 2 089 000 рублей, Федюкову Д.О. - 1 664 000 рублей, Штылюку А.В. - 1 716 000 рублей, всего 5 469 000 рублей.

Считая, что компенсация расходов, понесенных в результате возмещения стоимости жилья, должна осуществляться за счет средств федерального бюджета, Администрация г. Благовещенска обратилась с настоящим иском в суд.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку данная льгота предусмотрена федеральным законодательным актом, компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом.

Согласно пункту 3 статьи 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Данные жилые помещения предоставляются в установленном названным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 30 Закона Российской Федерации от 18.04.91 N 1026-1 (в ред. от 29.12.2009) "О милиции", действовавшем в спорный период, сотрудникам милиции, признанным нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

Указанной нормой Закона установлена обязанность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, при этом порядок финансирования возникших у исполнителей расходов и источник финансирования не определены.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 08.07.2004 года N 303-О, от 15.02.2005 года N 58-О, возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников органов милиции жилой площадью, по смыслу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований.

Указанная правовая позиция, в силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц.

Аналогичная правовая позиция по данному вопросу выражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.06.2010 N 2280/10.

Таким образом, положения статьи 30 Закона РФ "О милиции" в ее конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означают установление взаимных обязанностей органов местного самоуправления - предоставить сотрудникам милиции жилую площадь, а федеральных органов государственной власти - компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.

Отсутствие нормативного акта, предусматривающего механизм и источники возмещения расходов, возникающих в связи с предоставлением льготы федеральным законодателем, указывает на допущенное на федеральном уровне неправомерное бездействие государственных органов.

Поскольку механизм и источники финансирования расходов на федеральном уровне не разработаны, осуществление спорных выплат за счет бюджета муниципального образования приводит к возникновению у последнего убытков.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ возмещение потерпевшей стороне причиненных убытков является универсальной мерой гражданско-правовой ответственности за неправомерные действия (в том числе ненадлежащее исполнение принятого на себя обязательства).

Исходя из положений статей 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Обязанность по возмещению убытков в рассматриваемом споре не может быть возложена на главного распорядителя финансовых средств - Министерство внутренних дел Российской Федерации, поскольку в силу положений статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель несет ответственность за неисполнение государственных полномочий в пределах средств, выделенных из федерального бюджета.

Доказательства того, что на момент вынесения судебных актов судом общей юрисдикции главному распорядителю в лице МВД РФ выделялись финансовые средства для обеспечения жильем сотрудников милиции Министерством финансов не представлены.

Исходя из изложенного, ответственность по возмещению убытков судом первой инстанции правомерно возложена на Российскую Федерацию, которую в рассматриваемых правоотношениях представляет Министерство финансов Российской Федерации. Взыскание денежных средств подлежит за счет казны Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы об отсутствии надлежащего ответчика по делу являются несостоятельными.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на необходимость применения норм права, регулирующих финансирование милиции общественной безопасности, подлежит отклонению по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 8, 9 Закона РФ "О милиции" милиция общественной безопасности, созданная в пределах численности, установленной Правительством Российской Федерации, финансируется за счет средств федерального бюджета. Если милиция общественной безопасности создается субъектом Российской Федерации сверх численности, определенной Правительством Российской Федерации, то финансирование ее производится из средств субъекта Российской Федерации.

Судом установлено, что ни органами местного самоуправления, ни органами исполнительной власти Амурской области не принималось решение о введении в штатное расписание УВД г. Благовещенска, утвержденное федеральными нормативными актами, дополнительных должностей, влекущее обязательную компенсацию за счет соответствующего бюджета расходов, связанных с финансированием милиции.

Вступившими в законную силу решениями Благовещенского городского суда от 28.06.2010, 14.03.2011, 17.03.2011, имеющими преюдициальное значение для настоящего спора, установлены: факт прохождения Ситниковым А.П. с 01.10.2007 по настоящее время службы в должности участкового уполномоченного милиции отдела милиции N 1 УВД г.Благовещенска; факт прохождения Штылюком А.В. с 05.09.2009 по настоящее время службы в должности участкового уполномоченного милиции отдела милиции N 3 УВД г.Благовещенска; факт прохождения Федюковым Д.О. с 01.12.2009 по настоящее время службы в должности участкового уполномоченного милиции отдела УУМ и ПНД отдела милиции N 1 УВД г.Благовещенска.

Должности участкового уполномоченного милиции относятся к милиции общественной безопасности и входят в норматив численности милиции общественной безопасности, утвержденной МВД РФ в соответствии со статьей 9 Закона РФ "О милиции".

Таким образом, должность - участковый уполномоченный милиции не является дополнительной, соответственно оснований для отнесения на бюджет субъекта расходов Администрации города Белогорска по выделению денежных средств на приобретение квартир Ситникову А.П., Штылюку А.В и Федюкову Д.О. не имеется.

Поскольку Российская Федерация, законодательно установив льготы по обеспечению сотрудников милиции жилой площадью, приняла на себя обязательство по обеспечению расходов по их предоставлению за счет средств федерального бюджета, обязанность Российской Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в Законе РФ "О милиции" лицам, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Статьей 84 Бюджетного кодекса РФ определены расходные обязательства Российской Федерации, которые исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из Федерального фонда компенсации в порядке, установленном статьей 133 данного Кодекса.

Поскольку доказательств поступления в городской бюджет муниципального образования города Благовещенска средств на обеспечение жильем участковых милиционеров согласно закону "О милиции" в период 2010-2011 годов не представлено, осуществление спорных выплат за счет указанного бюджета влечет возникновение у Администрации убытков.

Кроме того, возмещение расходов Администрации на обеспечение жильем не может ставиться в зависимость от выбытия жилого помещения из муниципальной собственности. Юридическое значение имеют факт предоставления муниципального жилого помещения гражданину, относящемуся к гражданам отдельной категории, и то, что это жилое помещение является муниципальной собственностью и предназначено для реализации целей муниципального образования.

Таким образом, предоставив жилые помещения, Администрация в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться этими квартирами, поскольку они обременены жилищными правами граждан и, соответственно, за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, Администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

Согласно отчетам об оценке объекта недвижимого имущества N 5126/11, 5108/11, 5107/11, рыночная стоимость предоставленных жилых помещений составила 5 469 000 рублей.

Администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилого помещения участковым уполномоченным милиции Ситникову А.П., Штылюку А.В и Федюкову Д.О., однако федеральный орган государственной власти встречную обязанность не выполнил, расходы Администрации на исполнение названных полномочий не компенсировал.

Пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан. До устранения этого пробела взыскание должно осуществляться из казны Российской Федерации в лице ее финансового органа - Министерства финансов Российской Федерации.

Исходя из изложенного, выводы суда первой инстанции о возмещении убытков, которые понесены Администрацией в результате исполнения судебных актов общей юрисдикции, обязывающих предоставить сотрудникам милиции в соответствии со статьей 30 Закона РФ "О милиции" жилое помещение, за счет средств федерального бюджета, является правомерным, соответствующим положениям действующего законодательства, материалам дела и правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.06.2010 N 2280/10.

Доводы апелляционной жалобы, в связи с приведенными выше обстоятельствами, являются несостоятельными и подлежат отклонению.

Кроме того, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, являлись предметом исследования при рассмотрении дела по существу, им дана надлежащая правовая оценка.

В ходе повторной оценки представленных доказательств и установления всех юридически значимых обстоятельств оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не установлено.

Нарушений, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ основанием для безусловной отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Согласно статье 110 АПК РФ, при отклонении заявленных требований, расходы по оплате государственной пошлины относятся на сторону, обратившуюся в суд.

Судебные расходы не подлежат распределению, поскольку заявитель апелляционной жалобы освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Амурской области от 27.02.2012 по делу N А04-9867/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

М.О. Волкова

Судьи

И.В. Иноземцев А.В. Шевц