Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2012 г. N 14АП-3453/12

г. Вологда

30 мая 2012 г.

Дело N А05-138/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 мая 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Бландовым Ю.А.,

при участии от Избирательной комиссии Архангельской области Сенчукова К.В. по доверенности от 22.05.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Избирательной комиссии Архангельской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 26 марта 2012 года по делу N А05-138/2012 (судья Дмитревская А.А.),

установил:

Избирательная комиссия Архангельской области (ОГРН 1022900539859; далее - избирательная комиссия, заказчик) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН 1022900530696; далее - Управление, УФАС) о признании недействительным акта по результатам внеплановой камеральной проверки от 07.10.2011 N 57оз-11в.

Определением суда от 27 января 2012 году к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Гагарин" (ОГРН 1022900515296; далее - ООО "Гагарин", общество).

Решением арбитражного суда от 26 марта 2012 года оспариваемый акт Управления признан недействительным как принятый в нарушение Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) в части признания в действиях единой комиссии нарушения требований части 3 статьи 47 названного Закона. Суд обязал УФАС устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заказчика. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Избирательная комиссия и Управление обжаловали решение суда в апелляционном порядке.

Избирательная комиссия с судебным актом не согласилась, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, в связи с чем просит решение суда изменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований. В обосновании своих доводов указывает на отсутствие у Управления как полномочий, так и оснований для проведения внеплановой проверки, поскольку запрос котировок производился для федеральных нужд. Кроме того, избирательная комиссия не согласна с выводами суда по существу вменяемых ей нарушений. В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы и требования апелляционной жалобы заказчика.

В свою очередь, УФАС в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания недействительным акта о признании в действиях единой комиссии нарушения требований части 3 статьи 47 Закона о размещении заказов, ссылаясь на нарушение норм материального права.

В отзывах Управление и избирательная комиссия отклонили доводы своих процессуальных оппонентов.

ООО "Гагарин" отзыв на апелляционные жалобы не представило.

Управление и общество надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя избирательной комиссии, исследовав письменные доказательства, изучив изложенные в жалобах доводы, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, апелляционная инстанция не находит оснований для их удовлетворения.

Как следует из материалов дела, заказчиком 11.09.2011 на официальном сайте Российской Федерации для опубликования информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru размещено извещение N 0124000000111000025 о проведении запроса котировок на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска. Начальная (максимальная) цена контракта - 500 000 руб. (том 1, листы 57-58).

В соответствии с протоколом N 0124000000111000025-1 рассмотрения и оценки котировочных заявок от 23.09.2011 до окончания сроков подачи котировочных заявок на участие в запросе котировок представлены заявки пяти участников размещения заказа, в том числе и заявка ООО "Гагарин". Победителем в проведении запроса котировок единая комиссия, созданная заказчиком, признала общество с ограниченной ответственностью "НОРД-Медиа", предложившее цену государственного контракта - 358 000 руб. (том 1, листы 64-67).

ООО "Гагарин" обратилось 30.09.2011 в Управление с жалобой на действия заказчика и бездействие котировочной комиссии при размещении запроса котировок на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска.

На основании пункта 3 части 1 статьи 59 Закона о размещении заказов указанная жалоба возвращена обществу как поданная позже установленного законом срока.

Вместе с тем, поскольку полученная от ООО "Гагарин" информация содержала признаки административного правонарушения, Управлением на основании приказа от 07.10.2011 N 225 (том 1, лист 76) проведена внеплановая камеральная проверка действий заказчика (избирательной комиссии, единой комиссии, созданной заказчиком) при проведении запроса котировок на изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска (извещение N 0124000000111000025), по результатам которой составлен соответствующий акт от 07.10.2011 N 57оз-11в (том 1, листы 11-13).

Указанным актом в действиях заказчика (избирательной комиссии) выявлены нарушения требований пункта 4 статьи 43, статьи 44, части 7.1 статьи 47 Закона о размещении заказов; в действиях единой комиссии выявлены нарушения требований части 3 статьи 47 данного Закона; предписание решено не выдавать в связи с заключением государственного контракта; материалы переданы должностному лицу УФАС для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с актом Управления, избирательная комиссия оспорила его в судебном порядке.

Принимая решение по данному делу, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (статья 5 указанного Закона).

При этом под одним из способов размещения заказа понимается запрос котировок, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта (часть 1 статьи 42 Закона о размещении заказов).

В соответствии с положениями статьи 17 указанного Закона контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок федеральным органом исполнительной власти (части 1 и 2).

В силу пункта 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федеральной от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Основания для проведения антимонопольным органом внеплановых проверок определены нормативными правовыми документами и к ним относятся обращение участника размещения заказа с соответствующей жалобой и поступление информации о нарушении законодательства о размещении заказов. Кроме того, согласно подпункту 2 пункта 4 статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" основаниями для проведения внеплановой проверки антимонопольным органом являются сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В данном случае, как следует из приказа руководителя УФАС от 07.10.2011 N 225, внеплановая камеральная проверка проводилась на основании части 6 статьи 17 Закона о размещении заказов.

Согласно данной норме в случае поступления информации о неисполнении указанными в части 1 статьи 17 Закона о размещении заказов лицами вынесенных в соответствии с частью 9 этой статьи предписаний, а также в случае поступления информации о совершении указанными лицами действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять также внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд, нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или нужд муниципального бюджетного учреждения.

Специальных требований к источнику информации о совершении действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, Закон о размещении заказов не предъявляет.

Следовательно, Управление правомерно использовало поступившие к нему сведения для проведения внеплановой проверки, так как в этих сведениях содержались указания на возможные признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы заказчика об обратном подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании норм права.

В свою очередь апелляционная инстанция обращает внимание на тот факт, что проведение внеплановой камеральной проверки осуществлялось Управлением не на основе части 5 статьи 17 Закона о размещении заказов, на которую ссылается избирательная комиссия в своей жалобе. Выявление контролирующим органом признаков нарушения законодательства о размещении заказов на основании поступившей в распоряжение УФАС информации по жалобе, возвращенной участнику запроса котировок в связи с пропуском срока, не препятствует возможности использования данной информации для дальнейшего проведения соответствующей проверки.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.11.2011 N 6274/11.

Также несостоятельны доводы заказчика и об отсутствии у Управления полномочий на проведение внеплановой проверки ввиду того, что запрос котировок производился для федеральных нужд.

Так, порядок подготовки и проведения Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами проверок действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ или оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд, осуществляемых в соответствии со статьей 17 Закона о размещении заказов установлен Методическими рекомендациями по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами (письмо Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2007 N АЦ/8325; далее - Методические рекомендации). Настоящие рекомендации не распространяются на внеплановые проверки, осуществляемые при рассмотрении жалоб участников. Проведение внеплановых проверок при рассмотрении жалоб осуществляется в соответствии с рекомендациями по рассмотрению жалоб (пункт 1.1).

Согласно положениям подпункта "а" пункта 1.3.4 Методических рекомендаций внеплановые проверки осуществляются в форме камеральных выборочных проверок, выездных выборочных проверок или выездных сплошных проверок, в том числе в случае поступления информации из любых источников о совершении заказчиком действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения.

Таким образом, источники поступления информации о нарушении законодательства в данном случае не ограничены и не могут рассматриваться как ненадлежащие исключительно по формальному признаку.

Согласно подпункту 1 пункта 2.3 Методических рекомендаций территориальный орган осуществляет внеплановые проверки заказчика, расположенного на территории соответствующего УФАС России, при размещении заказа для федеральных нужд - территориальным органом федерального органа исполнительной власти или уполномоченным на размещение заказа федеральным органом исполнительной власти получателем бюджетных средств.

При таких обстоятельствах УФАС как контрольный орган при получении сведений о нарушении заказчиком законодательства о размещении заказов имел полномочия и правовые основания на проведение внеплановой проверки соблюдения избирательной комиссией законодательства о размещении заказов. Данное право позволяет антимонопольному органу реализовывать свои контрольные полномочия с целью защиты публичных интересов для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о размещении заказов под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Извещение о проведении запроса котировок должно содержать сведения, предусмотренные статьей 43 Закона (часть 2 статьи 45 Закона о размещении заказов).

Запрос котировок в числе прочего должен содержать сведения о наименовании, характеристиках и количестве поставляемых товаров, наименовании, характеристиках и объеме выполняемых работ, оказываемых услуг. При этом должны быть указаны требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (пункт 4 статьи 43 Закона о размещении заказов).

Согласно извещению N 0124000000111000025 предметом государственного контракта в данном случае являлось изготовление и размещение наружной рекламы на территории города Архангельска, а не изготовление рекламных конструкций. Однако в данном извещении заказчиком были указаны только размеры щита 3х6, количество щитов - 20, а также места их размещения.

Действительно, заказчик вправе самостоятельно устанавливать требования к услугам, в том числе в отношении их характеристик и иных показателей, связанных с определением соответствия оказываемых услуг потребностям заказчика. Однако эти требования должны быть установлены в соответствии с законом.

Вместе с тем, в нарушение пункта 4 статьи 43 Закона о размещении заказов, спорное извещение не содержит характеристик размещаемой рекламной продукции, ее непосредственное содержание и форму, цветовое решение, требования к качеству, параметры изготовления и другие показатели для определения соответствия услуги потребностям заказчика.

Установив нарушение данной нормы, Управление указывало на отсутствие в извещении показателей, которые обязательны для заказчика, а не на определение требуемых заказчику услуг.

Поскольку в данном случае извещение не содержало характеристики услуг, необходимой для определения соответствия услуг потребностям заказчика, Управление правомерно пришло к выводу о нарушении избирательной комиссией пункта 4 статьи 43 Закона о размещении заказов.

Статьей 44 Закона о размещении заказов предусмотрены требования, предъявляемые к котировочной заявке, а именно: наименование, место нахождения (для юридического лица), фамилия, имя, отчество, место жительства (для физического лица), банковские реквизиты участника размещения заказа; идентификационный номер налогоплательщика; наименование и характеристики поставляемых товаров в случае проведения запроса котировок цен товаров, на поставку которых размещается заказ; согласие участника размещения заказа исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок; цена товара, работы, услуги с указанием сведений о включенных или не включенных в нее расходах (расходы на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и другие обязательные платежи).

Приведенная норма содержит закрытый перечень обязательных требований к котировочной заявке, однако не предусматривает, что участник размещения заказа обязан в своей котировочной заявке указывать наименование и характеристики предлагаемых к оказанию услуг (в отличие от наименования и характеристик поставляемых товаров).

Как определено пунктом 3 указанной статьи, котировочная заявка должна содержать наименование и характеристики поставляемых товаров в случае проведения запроса котировок цен товаров, на поставку которых размещается заказ, но не предусматривает указание участниками размещения заказа в своей заявке наименования и характеристики предлагаемых к оказанию услуг.

В данном случае, как усматривается в приложенной к извещению N 0124000000111000025 форме котировочной заявки (том 1, листы 51-52), она содержит требование для обязательного заполнения участниками размещения заказа сведений, а именно: размер щита 3х6; количество щитов (шт.); место размещения, цена (руб.); общая стоимость (руб.).

Вместе с тем предметом контракта являлось оказание услуг по изготовлению и размещению наружной рекламы, а не поставка товара, поэтому участники размещения заказа не должны указывать наименование и характеристики оказываемых услуг в составе котировочной заявки.

Статья 44 Закона о размещении заказов в случае запроса котировок на выполнение работ и оказание услуг позволяет участнику в этом случае выразить лишь согласие исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок, так как нет необходимости повторять (копировать) в заявке наименование и характеристики работ (услуг), которые уже предусмотрены заказчиком в извещении о запросе котировок.

Следовательно, участники размещения заказа не должны в своих котировочных заявках указывать условия исполнения контракта, в том числе место размещения наружной рекламы.

Избирательная комиссия, установив требование о предоставлении участниками размещения заказа в составе котировочной заявки указанной информации, нарушила статью 44 Закона о размещении заказов.

Также апелляционная инстанция считает правомерным вывод суда первой инстанции о нарушении заказчиком части 7.1 статьи 47 Закона о размещении заказов.

В силу данной нормы Закона государственный или муниципальный контракт может быть заключен не ранее чем через семь дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок и не позднее чем через двадцать дней со дня подписания указанного протокола.

Как усматривается из материалов дела, протокол N 0124000000111000025-1 рассмотрения и оценки котировочных заявок размещен на официальном сайте 23.09.2011.

Однако государственный контракт заказчиком с ООО "НОРД-медиа" заключен 30.09.2011, то есть на один день раньше положенного законом срока. Данное обстоятельство избирательной комиссией не оспаривается.

При таких обстоятельствах Управление обоснованно признало заказчика нарушившим часть 7.1 статьи 47 Закона о размещении заказов.

В силу части 3 статьи 47 Закона о размещении заказов котировочная комиссия не рассматривает и отклоняет котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, или предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок. Отклонение котировочных заявок по иным основаниям не допускается.

Как установлено Управлением, заказчиком в извещении о проведении запроса котировок установлено требование для заполнения участниками размещения заказа в предложенной таблице "Место размещения", в котором указаны места размещения 20 щитов по территориальным округам города Архангельска: Октябрьский, Ломоносовский, Соломбальский, Варавино-Фактория и Майская Горка.

Так, по Соломбальскому территориальному округу необходимо разместить наружную рекламу только в районе пересечения ул. Советская с ул. Краснофлотская (одно место размещения).

Вместе с тем в котировочной заявке ООО "Гагарин" указаны четыре места размещения наружной рекламы по Соломбальскому территориальному округу вместо одного требуемого заказчиком места размещения по данному округу, что, по мнению Управления, свидетельствует о несоответствии котировочной заявки требованиям, установленным в извещении.

По аналогичным основаниям котировочные заявки других участников размещения заявок также не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, в части места размещения наружной рекламы.

Оценив данные обстоятельства, УФАС пришло к выводу о рассмотрении и не отклонении единой комиссией котировочных заявок участников размещения заказа, которые не соответствовали требованиям, установленным в извещении, что является нарушением части 3 статьи 47 Закона о размещении заказов

Действительно, в силу указанной нормы котировочная комиссия не рассматривает и отклоняет котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, или предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок. Отклонение котировочных заявок по иным основаниям не допускается.

Однако согласно статье 44 Закона о размещении заказов участник размещения заказа не обязан в своей котировочной заявке указывать наименование и характеристики предлагаемых к оказанию услуг.

Учитывая, что УФАС признало, что участники размещения заказа не должны в своих котировочных заявках указывать место размещения наружной рекламы, факт допуска к участию в запросе котировок участников, которые неверно указали в своих котировочных заявках места размещения рекламы, не может свидетельствовать о нарушении единой комиссией части 3 статьи 47 Закона.

Таким образом, в указанной части требования заявителя удовлетворены правомерно, а доводы Управления об обратном подлежат отклонению как противоречащие установленным по делу обстоятельствам.

С учетом изложенного дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения жалоб не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ при подаче апелляционной жалобы Управление и избирательная комиссия освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 26 марта 2012 года по делу N А05-138/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы Избирательной комиссии Архангельской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов