Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2012 г. N 14АП-4466/12

г. Вологда

19 июля 2012 г.

Дело N А13-17687/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Якуненковой Е.Г.,

при участии от закрытого акционерного общества "Череповецкий фанерно-мебельный комбинат" Мешковой Л.А. по доверенности от 02.11.2009, Беловой А.А. по доверенности от 10.01.2012, от Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области в городе Череповце, Череповецком, Шекснинском, Кадуйском, Устюженском, Чагодощенском, Бабаевском районах Дюкаревой Н.Ю. по доверенности от 27.12.2011, Аверина С.Ю. по доверенности от 19.06.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области в городе Череповце, Череповецком, Шекснинском, Кадуйском, Устюженском, Чагодощенском, Бабаевском районах на решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2012 года по делу N А13-17687/2011 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

закрытое акционерное общество "Череповецкий фанерно-мебельный комбинат" (далее - ЗАО "ЧФМК", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Территориальному отделу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области в городе Череповце, Череповецком, Шекснинском, Кадуйском, Устюженском, Чагодощенском, Бабаевском районах (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 13.12.2011 N 1257 о назначении административного наказания, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2012 года требования общества удовлетворены: оспариваемое постановление административного органа признано незаконным и отменено полностью, заявителю из федерального бюджета возвращена излишне уплаченная госпошлина в размере 2000 руб.

Управление с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2012 года отменить.

Общество в отзыве отклонило доводы жалобы, просило оспариваемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва.

Представители административного органа настаивали на наличии вины общества в совершении вменяемого правонарушения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что постановлением от 02.11.1995 N 1990 мэрия города Череповца перерегистрировала права общества (правопредшественника ЗАО "ЧФМК") на земельный участок для эксплуатации свалки промышленных отходов в Северо-Западном промузле (10 зона), предоставленный ранее на основании решения областного исполнительного комитета от 09.06.1975 N 355 (т.1, л. 35).

Далее, 19.12.2001, между мэрией города Череповца (арендодатель) и ЗАО "ЧФМК" (арендатор) подписан договор аренды земельного участка N 2463, в соответствии с которым арендодатель сдал, а арендатор принял в пользование земельный участок с кадастровым номером 35:21:010203:006 площадью 48 968 кв.м. для эксплуатации свалки промышленных отходов, расположенный по адресу: г. Череповец, Северо-Западный промузел (14 зона), сроком с 03.10.2001 по 03.10.2005 (пункты 1.1, 1.6 договора аренды).

В последующем, 26.05.2006, между Комитетом по управлению имуществом города Череповца (арендодатель) и ЗАО "ЧФМК" (арендатор) подписан договор аренды земельного участка N 8837, в соответствии с которым арендодатель предоставляет, а арендатор принимает и использует на условиях аренды земельный участок из земель поселений. По условиям договора в пользование общества на срок с 21.04.2006 по 19.04.2007 передан земельный участок, относящийся к землям поселений, общей площадью 48 968 кв. метров с кадастровым номером 35:21:0102003:0031, расположенный по адресу: Вологодская область, город Череповец, Северо-Западный промузел, для эксплуатации свалки промышленных отходов (разрешенное использование).

Письмом от 02.05.2007 N 08-09/1141 Комитет по управлению имуществом города Череповца уведомил ЗАО "ЧФМК" о возобновлении договора аренды от 26.05.2006 N 8837 земельного участка с кадастровым номером 35:21:010203:0031, расположенного по адресу: город Череповец Северо-Западный промузел, на тех же условиях на неопределенный срок (т.1, л. 43).

Должностными лицами административного органа в 2011 году проведена плановая выездная проверка общества на предмет соблюдения обязательных требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и технических регламентов. По результатам проверки составлен акт от 01.12.2011 N 1443 (т.1, л.116-155).

Обстоятельства, выявленные при проверке, послужили основанием для составления главным специалистом-экспертом Территориального отдела Роспотребнадзора по Вологодской области протокола об административном правонарушении от 01.12.2011 N 1478-ГК (т.2, л.1-3).

Согласно протоколу об административном правонарушении от 01.12.2011 N 1478-ГК при рассмотрении документов с 10 часов до 11 часов 15.11.2011 было установлено, что полигон промышленных отходов ЗАО "ЧФМК" площадью 4,8 га, расположенный на территории Северо-Западного промышленного узла города Череповца, в 1,5 км к югу от поселка Новые Углы, с 1975 года эксплуатируется без разработанного проекта и предварительной инженерной подготовки территории.

При обследовании с 10 часов до 11 часов 16.11.2011 полигона промышленных отходов ЗАО "ЧФМК" установлено, что полигон представляет собой усовершенствованную свалку, у полигона промышленных отходов по всему периметру зоны захоронения отходов отсутствуют кольцевой канал и кольцевой вал не менее 2 м, отсутствует гидроизоляция дна и стен ложа уплотненными глинистыми, грунтобитумно-бетонными, асфальтобетонными, асфальтополимербетонными и другими материалами, имеющими санитарно-эпидемиологическое заключение, предназначенными для предотвращения попадания в водоносный горизонт и грунты загрязненного фильтрата, образующегося в результате фильтрации атмосферных осадков через толщу захороненных на полигоне отходов. Отсутствует система нагорных канав и дождевая канализация с локальными очистными сооружениями, предназначенная для перехвата и очистки, образующегося в результате атмосферных осадков поверхностного стока на территорию, где складируются отходы.

Так, по мнению административного органа, общество допустило нарушение положений пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), пунктов 4.19, 4.20, 4.21, 4.22, 4.23 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30.04.2003, ответственность за данное правонарушение предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.

Главный государственный санитарный врач по городу Череповцу, Череповецкому, Шекснинскому, Кадуйскому, Устюженскому, Чагодощенскому, Бабаевскому районам, рассмотрев дело об административном правонарушении, вынес постановление от 13.12.2011 N 1257, которым ЗАО "ЧФМК" привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с данным постановлением, общество обратилось в суд.

Обжалуемым решением суда требования общества полностью удовлетворены.

Оснований для отмены данного решения не имеется по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 8.2 КоАП РФ несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно статье 1 Закона N 52-ФЗ государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила) - это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

В соответствии со статьей 22 названного Закона отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2003 N 80 введены в действие с 15 июня 2003 года Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 апреля 2003 года (далее - СанПиН 2.1.7.1322-03, Санитарные правила).

При этом законодатель не оговаривает, что вновь принимаемые Санитарные правила должны распространяться лишь на эксплуатацию вновь строящихся либо реконструируемых объектов. Аналогичная правовая позиция приведена в решении Верховного Суда Российской Федерации от 03.04.2003 N ГКПИ03-191.

В соответствии с пунктом 4.19 СанПиН 2.1.7.1322-03 объекты должны быть обеспечены централизованными сетями водоснабжения и канализации, допускается использование привозной воды для хозяйственно-питьевых целей в соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением. Для очистки поверхностного стока и дренажных вод предусматриваются локальные очистные сооружения.

Для перехвата поверхностного стока в зоне складирования полигона предусматривается система нагорных канав и дождевая канализация, а для отвода фильтрата - дренажная система (пункт 4.20 СанПиН 2.1.7.1322-03). В проекте полигона по всему периметру зоны захоронения должны быть предусмотрены кольцевой канал и кольцевой вал высотой не менее 2 м (пункт 4.21 СанПиН 2.1.7.1322-03).

Не допускается попадание ливневых и талых вод с участков карт полигона, на которых захоронены токсичные отходы, на любую территорию, особенно используемую для хозяйственных целей. Сбор этих вод осуществляется на специальные карты - испарители внутри полигона (пункт 4.22 СанПиН 2.1.7.1322-03).

Для предотвращения попадания загрязнений в водоносный горизонт, грунты предусматривается гидроизоляция дна и стен ложа уплотненными глинистыми, грунтобитумно-бетонными, асфальтобетонными, асфальтополимербетонными и другими материалами, имеющими санитарно-эпидемиологическое заключение (пункт 4.23 СанПиН 2.1.7.1322-03).

Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) требования в области охраны окружающей среды - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 1 статьи 51 указанного Закона отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) установлено, что отходы производства и потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Помимо этого, указанной статьей определены такие основные понятия, как обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов, в том числе полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое.

Согласно оспариваемому постановлению общество привлечено к ответственности за эксплуатацию с 1975 года объекта размещения отходов - полигона промышленных отходов, "представляющего собой усовершенствованную свалку", притом что общество не имеет разработанного проекта на данный объект, не проведена предварительная инженерная подготовка территории этого объекта и система защиты окружающей среды указанного объекта не соответствует требованиям Санитарных правил (отсутствуют кольцевой канал и кольцевой вал не менее 2 м; отсутствует гидроизоляция дна и стен ложа уплотненными глинистыми, грунтобитумно-бетонными, асфальтобетонными, асфальтополимербетонными и другими материалами, имеющими санитарно-эпидемиологическое заключение; отсутствует система нагорных канав и дождевая канализация с локальными очистными сооружениями).

В материалах дела усматривается и не оспаривается обществом, что оно осуществляет деятельность по обращению с отходами, а именно: сбор, вывоз и размещение отходов на свалке, расположенной по адресу: Вологодская область, г. Череповец, Северо-Западный промузел.

Вместе с тем в протоколе об административном правонарушении от 01.12.2011 N 1478-ГК не указано, связано ли административное правонарушение с несоблюдением экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или с несоблюдением указанных требований при обращении с иными опасными веществами, а также обращения каких именно отходов производства и потребления (иных опасных веществ) оно касается.

При этом, пункты Санитарных правил, нарушение которых вменено обществу (4.19, 4.20, 4.21, 4.22, 4.23), обязанность по наличию разработанного проект на объект не предусматривают.

Состав предпроектной и проектной документации предусмотрен разделом V СанПиН 2.1.7.1322-03, в соответствии с которым размещение объектов осуществляется в соответствии с градостроительными решениями путем разработки предпроектной и проектной документации (пункт 5.1); предпроектная, проектная документация для каждого объекта должна быть представлена в объеме, позволяющем дать оценку принятых проектных решений о соответствии их санитарным нормам и правилам (пункт 5.2).

Вместе с тем обществу не вменялось нарушение указанных положений пунктов 5.1 и 5.2 Санитарных правил.

В связи с этим протокол об административном правонарушении от 01.12.2011 N 1478-ГК в данном случае не обеспечивает возможность установления признаков состава административного правонарушения, предусмотренных статьей 8.2 КоАП РФ. Кроме того, не имеется оснований для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ, за эксплуатацию спорной свалки без разработанного проекта.

В письме Росприроднадзора от 14.11.2011 N ВК-03-03-36/14757 разъяснено, что санкционированные свалки - разрешенные органами исполнительной власти на местах территории (существующие площадки) для размещения отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП 2.01.28-85 и эксплуатируемые с отклонениями от требований санитарно-эпидемиологического надзора, являются временными, подлежат обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП. Аналогичные положения содержатся в Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утв. Минприроды России от 26.01.1993).

Согласно пункту 4.2.3 Положения о порядке ведения регионального кадастра отходов Вологодской области, утвержденного приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 21.12.2006 N 314, санкционированные свалки относятся к объектам, подлежащим включению в реестр объектов размещения отходов. Согласно проекту "Мероприятия по рекультивации существующей свалки промышленных отходов ЗАО "ЧФМК" (далее - проект рекультивации; т.1, л. 46-91) расчетный срок эксплуатации свалки составит 17 лет, то есть до 2019 года; наличие по границам рассматриваемой свалки накопителей промышленных отходов ОАО "Северсталь", полигона ТБО г.Череповца и свалки Череповецкой спичечной фабрики практически исключает возможность проектирования и строительства противофильтрационных сооружений для рассматриваемого объекта (противофильтрационные экраны, "стены в грунте", противофильтрационный завес и т.п.).

Указанный проект рекультивации получил санитарно-эпидемиологическое заключение Главного государственного санитарного врача по городу Череповцу, Череповецкому и Шекснинскому районам Вологодской области о соответствии санитарным правилам "Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов" от 29.12.1984 N 31830-84 (т.1, л.59-61). В санитарно-эпидемиологическом заключении, в частности, указано что представленным проектом определены решения по окончательному формированию свалки производственных отходов ЗАО "Череповецкий фанерно-мебельный комбинат".

Свалка предприятия расположена в Северо-Западном промузле г.Череповца, на территории, примыкающей к границе городского полигона ТБО на расстоянии 6-7 км от селитебной зоны города. Занимаемая площадь - 2,5 га, свалка эксплуатируется с 1975 года, инженерная подготовка территории перед ее заполнением не проводилась. Проектными решениями предлагается комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное использование земельного участка и последующей рекультивации. Для организации эксплуатации свалки предлагается выполнить: подъем земполотна подъездной дороги; устройство в центральной части свалки внутриплощадочной дороги с выездом на подъездную дорогу и развороткой площадки; переформирование существующих откосов свалки путем перемещения бульдозером отходов, складируемых за пределами проектируемого профиля свалки; устройство канавы для отвода атмосферных вод; засыпку существующего пруда в западной части свалки. Строительство противофильтрационных сооружений в сложившихся условиях вокруг свалки невозможно, так как ее границы соприкасаются с границами свалки ТБО, шламонакопителя ОАО "Северсталь" и свалки спичечной фабрики.

По смыслу положений статьи 2.9 КоАП РФ наличие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения является необходимым условием для вынесения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении постановления о назначении административного наказания, предусмотренного пунктом 1 части 1 статьи 29.9 КоАП РФ.

При указанных обстоятельствах следует признать, что обществу вменено деяние, допущенное до истечения предусмотренного проектом "Мероприятия по рекультивации существующей свалки промышленных отходов ЗАО "ЧФМК" расчетного срока эксплуатации санкционированной свалки (существующей площадки).

Эксплуатация свалки с нарушением санитарных правил является временной и вынужденной мерой со стороны общества. Доказательств возникновения в результате рассматриваемого правонарушения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, причинения вреда личности, обществу или государству, наступления иных негативных последствий, наличия со стороны общества пренебрежительного отношения к выполнению своих публично-правовых обязанностей управление в материалы дела не представило.

Не представлены доказательства и того, что обществом не был выполнен предусмотренный проектом рекультивации комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное использование земельного участка, равно как и доказательства, подтверждающие, что факт эксплуатации обществом 16.11.2011 спорной свалки способен привести к риску для безопасности жизни и здоровья людей, повлечь возможность ухудшения экологической обстановки в соответствующем районе.

В связи с этим, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о наличии пренебрежительного отношения общества к выполнению возложенных на него публичных обязанностей и о возникновении существенной угрозы охраняемым общественным интересам, связанной с причинением вреда, личности, обществу или государству.

Таким образом, оснований для привлечения общества к ответственности не имеется, постановление административного органа от 13.12.2011 N 1257 о назначении обществу административного наказания, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, является незаконным и подлежащим отмене.

Таким образом, суд полно и всесторонне исследовал материалы и обстоятельства дела, дал им надлежащую правовую оценку.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ и части 5 статьи 30.2 КоАП РФ подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается, госпошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 мая 2012 года по делу N А13-17687/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области в городе Череповце, Череповецком, Шекснинском, Кадуйском, Устюженском, Чагодощенском, Бабаевском районах - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.В. Мурахина Н.С. Чельцова