Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 августа 2012 г. N 14АП-5023/12

г. Вологда

02 августа 2012 г.

Дело N А05-3033/2012

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Осокиной Н.Н. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности города Новодвинска Управления надзорной деятельности Главного управления по Архангельской области по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на решение Арбитражного суда Архангельской области от 18 мая 2012 года по делу N А05-3033/2012 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

муниципальное образовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 8" (ОГРН 1022901003454, Архангельская обл., г. Новодвинск; далее - МОУ "Средняя общеобразовательная школа N 8", школа) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к отделу надзорной деятельности города Новодвинска Управления надзорной деятельности Главного управления по Архангельской области по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Архангельская обл., г. Новодвинск; далее - управление, административный орган, ответчик) о признании недействительным предписания от 10.02.2012 N 2/4/1-14 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 18 мая 2012 года требования школы удовлетворены: оспариваемое предписание ответчика признано недействительным. На административный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов МОУ "Средняя общеобразовательная школа N 8". Тем же решением суда с управления в пользу заявителя взысканы расходы по уплате госпошлины в размере 2000 руб.

Управление с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Архангельской области от 18 мая 2012 года отменить. В обоснование жалобы ссылается на правомерное вынесение им оспариваемого предписания, так как школа находится в зоне возможного химического поражения.

Образовательное учреждение в отзыве отклонило доводы жалобы управления, просило оспариваемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Школа, управление, будучи надлежащим образом извещены о времени и месте заседания, своих представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению.

Как видно из материалов дела, в период с 16.01.2012 по 10.02.2012 управлением на основании распоряжения от 10.01.2012 N 2 проведена плановая выездная проверка соблюдения МОУ "Средняя общеобразовательная школа N 8" требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В ходе проверки установлено и в акте от 10.02.2012 N 2/4/1-14 зафиксировано, что школой допущены следующие нарушения:

1) не создано структурное подразделение организации, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС);

2) не разработано положение о структурном подразделении организации, уполномоченной на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

3) не создана комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации (далее - комиссия);

4) не определен порядок принятия решений и компетенция данной комиссии, не разработано положение (решение об образовании) комиссии;

5) не создана группа по повышению устойчивости функционирования (далее - ПУФ) в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, не определен изданием приказа руководителя организации состав комиссии по ПУФ;

6) не определена деятельность комиссии по ПУФ, не разработано и не утверждено положение о комиссии по ПУФ руководителем организации;

7) не разработан план мероприятий по повышению устойчивого функционирования в условиях ЧС;

8) не определен порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не созданы резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не установлены номенклатура и объемы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

9) не осуществлены необходимые меры в области защиты работников организации от ЧС, работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты от ЧС; не выполнена своевременная замена и освежение этих средств защиты, у имеющихся в наличии средств защиты истек срок годности; не определена номенклатура и объем средств индивидуальной защиты от ЧС;

10) не проводятся занятия с работниками организации в области защиты от ЧС (отсутствуют приказ об обучении на текущий год, план, конспекты, методическая литература, журналы проведения занятий);

11) не создана дежурно-диспетческая служба;

12) не разработано положение о дежурно-диспетческой службе;

13) не организовано оповещение работников организации об угрозе возникновения или о возникновении ЧС;

14) работники школы не обеспечены медицинскими средствами индивидуальной защиты.

Должностным лицом управления в адрес МОУ "Средняя общеобразовательная школа N 8" выдано предписание от 10.02.2012 N 2/4/1-14. Названным предписанием школе предложено в срок до 01.11.2012 устранить выявленные нарушения.

Не согласившись с таким предписанием административного органа, школа обратилась в суд с заявлением о признании его недействительным.

Судом первой инстанции в удовлетворении требований общества отказано, поскольку сделан вывод о том, что школа не может являться объектом проверки со стороны административного органа.

Апелляционная инстанция находит такой судебный акт подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В статье 1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 N 68-ФЗ (далее - Закон N 68-ФЗ) определено, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

С целью предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций в статье 4 названного Закона предусмотрено создание единой государственной системы, объединяющей органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 794 (далее - Положение N 794), установлен состав сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые разделены на силы и средства наблюдения и контроля, а также силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Также является действующим приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 26.09.2005 N 245 "Об утверждении положения о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств" (далее - Приказ N 245).

Пунктом 13 Положения, утвержденного вышеуказанным приказом, установлено, что в состав сил и средств функциональной подсистемы Минобрнауки России входят на объектовом уровне: нештатные формирования в образовательных учреждений общего, начального и среднего профессионального образования, научных и иных организаций.

Приказом МЧС от 09.08.2010 N 382 утвержден Административный регламент Министерства по исполнению государственной функции по надзору за выполнением органами власти и управления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Административный регламент).

Согласно пункту 4 и подпункту "г" пункта 5 данного Административного регламента объектами надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являются: федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, имеющие потенциально опасные объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, объекты экономики, обеспечивающие жизнедеятельность населения (объекты водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения, гидротехнические сооружения), а также объекты, к которым установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Предметом проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является: для организаций, расположенных в непосредственной близости к потенциально опасным объектам (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения) и попадающих в зоны возможных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и катастрофического затопления, - выполнение обязанностей и требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно справке ОАО "Архангельский ЦБК" при наиболее опасном сценарии развития чрезвычайной ситуации с аварийно-химически опасными веществами на территории предприятия максимальная длинна зоны смертельного поражения может составить до 11 855 м, что означает попадание в зону чрезвычайной ситуации заявителя по делу.

МОУ "Средняя общеобразовательная школа N 8" включено в сводный план проверок МЧС, что следует из распечатки с сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации, как объект, к которому установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, школа является частью функциональной подсистемы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Минобрнауки России, находиться в зоне возможного поражения, поэтому является объектом проверки со стороны органов МЧС.

Вместе с тем из пункта 42 Административного регламента, являющегося приложением к приказу МЧС России от 09.08.2010 N 381, следует, что административному органу при планировании проверок на объектах надзора необходимо учитывать результаты проведения независимой оценки рисков в области гражданской обороны.

На основании подпункта "б" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

В материалы дела (л.д.36) представлен план действий школы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, согласованный с отделом по ГО и ЧС Управления ЖКХ администрации МО "Город Новодвинск".

Данным планом для школы спрогнозированы следующие чрезвычайные ситуации: природные катаклизмы, техногенные аварии на химически опасном объекте, пожар, угроза взрыва, захват заложников, опасные кабинеты.

Согласно справке администрации МО "Город Новодвинск" от 25.04.2012 школа мобилизационного задания не имеет, не участвует в выполнении мероприятий по обеспечению жизнедеятельности населения, не является организацией, продолжающей свою деятельность в военное время.

В статье 12 Федерального закона от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" определено, что образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс.

В силу пункта 16 статьи 28 названного Закона установление федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования.

Суд апелляционной инстанции считает, что при проведении проверки и выдаче предписания административным органом не приняты во внимание вышеперечисленные обстоятельства, поэтому пункты 1, 2, 5, 6, 11 предписания являются недействительными.

Кроме того, административным органом не представлено достаточных доказательств отсутствия в школе плана мероприятий по повышению устойчивого функционирования в условиях ЧС со ссылкой на пункт 13 постановления администрации Архангельской области от 27.08.2007 N 156-па.

Как верно указал суд первой инстанции, положение об организации проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики Архангельской области в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени, утвержденное постановлением администрации Архангельской области от 27.08.2007 N 156-па (далее - Положение N 156-па), на которое ссылается Отдел, касается только объектов экономики, к которым не относятся образовательные учреждения.

Так в пункте 3 Положения N 156-па содержатся понятия устойчивости объекта экономики в мирное и военное время, под которыми понимаются:

- устойчивость функционирования объекта экономики в мирное время - это способность в условиях возникновения опасностей, вызванных источниками природного и техногенного характера, производить продукцию (оказывать услуги) в установленных номенклатуре, объемах и сроках с целью обеспечения жизнедеятельности населения;

- устойчивость функционирования объекта экономики в военное время - это способность производить продукцию в установленных номенклатуре, объемах и сроках, а также обеспечение жизнедеятельности персонала соответствующих предприятий в условиях войны.

Суд апелляционной инстанции разделяет вывод обжалуемого решения о том, что Учреждение не отнесено к организациям, обеспечивающим жизнедеятельность населения, и к объектам экономики, следовательно, требования надзорного органа по пункту 7, а также пунктам 5 и 6, касающиеся создания группы ПУФ, являются незаконными.

Поскольку силы гражданской обороны школы отнесены к внештатным формированиям ГО и ЧС функциональной подсистемы Минобрнауки России, требования административного органа по созданию в школе постоянно действующего структурного подразделения (пункт 10 Положения, утв. постановлением Правительства Российской Федерации N 794), уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также о разработке соответствующего положения (пункты 1, 2 предписания) являются безосновательными.

Приказом Минобрнауки России от 26.08.2010 N 761н утверждены квалификационные характеристики должностей работников образования, в том числе преподавателя-организатора основ безопасности жизнедеятельности, каких-либо иных подразделений по решению задач в области ГО и ЧС в образовательном учреждении не предусмотрено.

Согласно пунктам 11 и 12 предписания школе надлежит создать дежурно-диспетчерскую службу и разработать положение о ней.

Из пункта 11 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации N 794, следует, что органами повседневного управления единой системы являются: на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов). Органы повседневного управления единой системы создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Компетенция и полномочия органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Согласно пунктам 10 и 12 Положения, утвержденного приказом N 245, органами повседневного управления в функциональной подсистеме Минобрнауки России и в функциональных подсистемах подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств являются секретариаты (службы ответственных дежурных) Минобрнауки России, Роспатента, Роснауки и Рособразования, дежурные службы органов управления образованием субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, образовательных учреждений, научных и иных организаций. При этом дежурные службы могут функционировать в различных режимах: в режиме повседневной деятельности; в режиме повышенной готовности; в режиме чрезвычайной ситуации.

Таким образом, требование о создании в школе дежурно-диспетчерской службы (пункт 11 предписания), с учетом должностных обязанностей преподавателя-организатора основ безопасности жизнедеятельности без учета режима функционирования школы является безосновательным.

В то же время требование предписания о разработке положения о дежурной службе (пункт 12) соответствует нормам Приказа N 245 и постановления Правительства Российской Федерации N 794, плану школы по действиям в условиях ЧС с учетом режимов функционирования школы в различных режимах готовности.

При таких обстоятельствах предписание административного органа по пунктам 1, 2, 5, 6, 7, 11 подлежит признанию недействительным.

Оснований для удовлетворения требований образовательного учреждения о признании недействительным оспариваемого предписания в целом не имеется.

Положения пунктов 3, 4 о создании комиссии по ЧС и ПБ соответствуют требованиям пунктов 7, 8, 9 Положения N 794 и пункта 7 Положения, утвержденного приказом N 245.

Положения пункта 8 предписания о создании резервов финансовых и материальных ресурсов, пункта 9 об обеспечении работников организации средствами индивидуальной защиты, пункта 13 об организации оповещения работников организации об угрозе возникновения ЧС, пункта 14 об обеспечении работников школы средствами индивидуальной защиты соответствуют требованиям пункта 21 положения, утвержденного приказом N 245, подпунктов "ж" и "з" статьи 14 Закона N 68-ФЗ, пунктам 2, 3 постановления Правительства N 1340, пункту 9 Приказа МЧС N 993, плану действий школы в условиях ЧС.

Так, согласно плану школы предусмотрено наличие в образовательном учреждении средств дополнительной герметизации окон и дверей, ватно-марлевых повязок, 2% раствора соды, 5% раствора лимонной (борной) кислоты, средств оказания первой медицинской помощи, средств речевого и сигнального оповещения работников и учащихся, средств связи работников школы между собой, с органами власти и управления, с оперативными службами и родителями учащихся, оборудованного места эвакуации.

При этом следует отметить, что план школы не предусматривает использование противогазов в условиях ЧС, поэтому требование об их наличии со стороны административного органа является излишним.

Положения пункта 10 предписания о проведении занятий с работниками организации в области защиты от ЧС соответствует требованиям статьи 20 Закона N 68-ФЗ, пункту 4 постановления Правительства N 547, плану школы, в соответствии с которым в образовательном учреждении в случае возникновения ЧС должны проводиться мероприятия по связи, оповещению, эвакуации, оказанию первой медицинской помощи, герметизации, наблюдения с участием заместителя директора по эвакуации, социальных педагогов, педагогов организаторов, наблюдателей, дежурного.

С учетом изложенного предписание от 10.02.2012 N 2/4/1-14 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по пунктам 3, 4, 8, 9, 10, 12, 13, 14 следует признать недействительным.

Нарушений арбитражным судом процессуальных норм, влекущих безусловную отмену решения, апелляционной инстанцией не установлено.

Расходы по госпошлине правомерно отнесены судом на административный орган в порядке статьи 110 АПК РФ, а также в соответствии с постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 N 7959/08.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 18 мая 2012 года по делу N А05-3033/2012 отметить в части признания недействительным предписания от 10.02.2012 N 2/4/1-14 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по пунктам 3, 4, 8, 9, 10, 12, 13, 14.

В удовлетворении требований муниципального образовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 8" (ОГРН 1022901003454, Архангельская обл., г. Новодвинск) в указанной части отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Архангельской области от 18 мая 2012 года по делу N А05-3033/2012 оставить без изменения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова