Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2012 г. N 14АП-5600/12

г. Вологда

17 августа 2012 г.

Дело N А05-3401/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2012 года.

В полном объеме постановление изготовлено 17 августа 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Якуненковой Е.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 июня 2012 года по делу N А05-3401/2012 (судья Ипаев С.Г.),

установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 14 "Родничок" общеразвивающего вида" (ОГРН 1022901005049; далее - МДОУ "Детский сад N 14", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (далее - отдел МЧС, административный орган) от 10.02.2012 N 1/3/1-13 по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны (далее - предписание).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 01 июня 2012 года по настоящему делу (с учетом определения суда от 29 июня 2012 года по вопросу исправления описок, опечаток, арифметических ошибок в судебном акте) требования учреждения удовлетворены.

Отдел МЧС с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит данный судебный акт отменить. В обоснование указывает на то, что суд ошибочно ссылается на нормативные документы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Административный орган считает, что предписание выдано учреждению правомерно, поскольку оно находится в городе Новодвинске, являющемся категорированным городом по гражданской обороне (на территории, отнесенной к группам по гражданской обороне). Отдел МЧС является полномочным органом на проведение проверки в области гражданской обороны в учреждении. Указывает на то, что в МДОУ "Детский сад N 14" разработан план гражданской обороны, утвержденный заведующей учреждением от 05.08.2011, инструкция по действиям персонала и учащихся с получением сигналов гражданской обороны; план основных мероприятий в области гражданской обороны; приказ о назначении уполномоченного на решение вопросов в области гражданской обороны, в соответствии с которым таким лицом является Борзенкова Л.М. Из представленных документов следует, что организация проводила мероприятия в области гражданской обороны, но не в полном объеме.

Учреждение отзыв на жалобу в суд не направило.

Стороны о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив доводы, изложенные в жалобе, и письменные доказательства, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, отделом МЧС на основании распоряжения органа государственного пожарного надзора о проведении плановой выездной проверки в отношении МДОУ "Детский сад N 14" от 10.01.2012 N 3 в период с 16.01.2012 по 10.02.2012 проведена плановая выездная проверка выполнения установленных требований в области гражданской обороны и принятия мер по ее результатам.

В ходе проверки административный орган выявил, что в учреждении не осуществлено обучение руководителя и лица, уполномоченного на решение задач учреждения в области гражданской обороны. Работники не обучены способам защиты от опасностей, возникающих при проведении военных действий или вследствие этих действий; не назначено в установленном порядке должностное лицо, в обязанности которого входит: учет средств радиационной и химической защиты (далее - СИЗ), содержание помещения СИЗ, обеспечение СИЗ и готовности к их применению; не создана учебно-материальная база по осуществлению обучения работников организаций в области гражданской обороны, система оповещения работников об опасностях, возникающих при проведении военных действий; не созданы в целях гражданской обороны объектовые запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; не определена номенклатура и объемы запасов ГО, не определены места хранения запасов ГО, пункты и порядок выдачи запасов ГО; работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты; работники организации не обеспечены медицинскими средствами индивидуальной защиты; не разработаны и не согласованы с органами местного самоуправления планы размещения работников и членов их семей в загородной зоне, не получены ордера на занятие жилых и нежилых зданий (помещений); не создана группа по повышению устойчивости функционирования (далее - ПУФ) организации в чрезвычайных ситуациях (далее - ЧС) мирного и военного времени; не разработано и не утверждено в установленном порядке положение о группе по ПУФ; не проводятся исследования по устойчивости функционирования зданий группой по ПУФ; не разработан план мероприятий по повышению устойчивого функционирования организации; эксплуатируемых учреждением, в условиях ЧС военного времени.

В связи с этим отдел МЧС пришел к выводу о том, что учреждением нарушены требования Федерального закона от 26.12.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон о гражданской обороне), Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны" (далее - Положение N 841), Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 N 379 (далее - Положение N 379), Положения об организации проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики Архангельской области в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 27.08.2007 N 156-па (далее - Положение N 156-па), Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) от 21.12.2005 N 993 (далее - Положение N 993), Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 (далее - Положение N 804), Положения об организации и ведении ГО в ИО и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687 (далее - Положение N 687), Правил использования и содержания средств индивидуальной защиты, приборов радиационной, химической разведки и контроля, утвержденных приказом МЧС России от 27.05.2003 N 285 (далее - Положение N 285), Положения о подготовке населения Архангельской области в сфере гражданской обороны и защиты от ЧС природного и техногенного характера", утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 22.12.2006 N 55-па (далее - Положение N 55-па).

По факту проведения данной проверки административным органом составлен акт проверки от 10.02.2012 N 3/3/1-13 и выдано предписание об устранении указанных нарушений от 10.02.2012 N 1/3/1-13.

Учреждение не согласилось с данным предписанием и обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным. По мнению учреждения, нормы, на которые ссылается отдел МЧС, с учетом его статуса и в силу деятельности, осуществляемой им, на его не могут распространяться.

Удовлетворяя требования МДОУ "Детский сад N 14" суд первой инстанции пришел к выводу о том, что у отдела МЧС не имелось правовых оснований для проведения проверки учреждения. Отделом МЧС не доказано и судом не установлено, что учреждение является объектовым звеном единой государственной системы гражданской обороны и организацией, уполномоченной на решение задач в области гражданской обороны.

Суд апелляционной инстанции согласен с доводами административного органа о том, что суд первой инстанции ошибочно ссылается на нормативные документы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, имеет право проводить проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, однако согласен с выводами суда первой инстанции о том, что данное предписание в рассматриваемой ситуации не может быть признано соответствующим закону в силу следующего.

Пунктами 1, 2 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305 (далее - Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны), определено, что государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальными органами в целях обеспечения выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны.

Органы, осуществляющие государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своих полномочий организуют и проводят проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, в том числе правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты и другой специальной техники и имущества гражданской обороны (пункт 4 Положения).

Согласно пункту 6 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право:

а) осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;

б) проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях государственного надзора в области гражданской обороны за выполнением установленных требований в этой области и пресечения их нарушений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

в) запрашивать необходимые документы для проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны;

г) выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны;

д) составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, определенном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

е) отменять (изменять) незаконные и (или) необоснованные решения, принятые нижестоящими должностными лицами органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны.

Таким образом, должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, а следовательно, и территориальные органы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области вправе в пределах своих полномочий осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны как федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, так и организациями.

В соответствии с пунктом 4 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны, утвержденного приказом МЧС России от 09.08.2010 N 381 (далее - Административный регламент), объектами надзора являются федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации, отнесенные к группам по гражданской обороне, продолжающие работу в военное время, имеющие на своем балансе объекты гражданской обороны (защитные сооружения гражданской обороны (убежища, противорадиационные укрытия), специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и специальной обработки техники) и имущество гражданской обороны, в том числе технические средства, обеспечивающие гражданскую оборону (технические средства управления гражданской обороны, технические средства оповещения населения, световой и иных видов маскировки).

Предметом проверки в области гражданской обороны является соблюдение на объектах надзора специальных условий (правил) эксплуатации имеющихся технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 5 Административного регламента).

Следовательно, административный орган вправе проводить проверочные мероприятия в отношении организаций, указанных в Административном регламенте. В то же время проверяемые организации обязаны исполнять требования действующего законодательства, положения которого на них распространяется.

В статье 1 Закона о гражданской обороне даны основные понятия: гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

мероприятия по гражданской обороне - организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

территория, отнесенная к группе по гражданской обороне, - территория, на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися в нем объектами, представляющий высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время;

требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 9 данного Закона организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В данном случае в материалах дела не усматривается, что у учреждения имеются (в том числе на балансе) объекты и имущество гражданской обороны. Учреждение не подпадает под перечень объектов, указанных в пункте 4 названного Административного регламента, а деятельность, осуществляемая учреждением, не соприкасается с объектами, имеющими отношение к категории опасных производственных объектов, перечень которых указан в приложении N 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

При этом сам по себе факт нахождения учреждения в г. Новодвинске, отнесенном ко второй группе по гражданской обороне, не является обстоятельством, в связи с которым на учреждение могут быть возложены обязанности по решению задач в области гражданской обороны.

МДОУ "Детский сад N 14" представило в суд справку администрации муниципального образования "Город Новодвинск" от 23.04.2012 о том, что в учреждении мобилизационного задания на военное время не размещено и оно не привлекается к выполнению иных мобилизационных работ, выполняемых по кооперации с другими организациями города, не участвует в выполнении мероприятий по обеспечению жизнедеятельности населения, не является организацией, продолжающей свою деятельность в военное время.

Доказательств того, что МДОУ "Детский сад N 14" относится к объектам надзора, указанным в пункте 4 названного Административного регламента, отделом МЧС в материалы дела не представлено.

Апелляционная инстанция согласна с выводами суда по существу правонарушений, обязанность по устранению которых возложена на учреждение по следующим основаниям.

Так, пунктом 1 оспариваемого предписания установлено, что в нарушение требований пункта 1 статьи 9 Закона о гражданской обороне, пунктов 4, 5 Положения N 841 работники учреждения не обучены способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Кроме того, в пункте 3 этого предписания отражено нарушение требований подпункта "в" пункта 5 Положения N 841, пункта 7 Положения N 804, Положения N 55-па, выразившееся в том, что учреждением не создана учебно-материальная база по осуществлению обучения работников организации в области гражданской обороны.

Между тем подпункт "в" пункта 5 Положения 841 определяет обязанности органов местного самоуправления, к которым учреждение не относится. Также и Положение N 55-па не содержит требований о создании организациями учебно-материальной базы по осуществлению обучения работников организации в области гражданской обороны.

Согласно пункту 16 Положения N 687 организации планируют и осуществляют мероприятия по обучению, созданию учебной материально-технической базы только в целях решения задач в области гражданской обороны, необходимость осуществления которых именно учреждением, административный орган не обосновал.

Следовательно, отдел МЧС неправомерно указал на нарушение учреждением требований названных нормативных документов.

В пункте 2 предписания указано на то, что не назначено в установленном порядке должностное лицо, в обязанности которого входит: учет средств СИЗ, содержание помещения для хранения СИЗ, обеспечение сохранности и готовности к применению СИЗ, чем нарушен пункт 1.4 Правил N 285.

Пунктом 1.4 данных Правил определено, что в организациях, использующих и накапливающих средства радиационной и химической защиты, назначаются в установленном порядке должностные лица, в обязанности которых входит их учет, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению.

Согласно пункту 4 Положения N 993 обеспечение населения СИЗ осуществляется органами местного самоуправления - работников этих органов и созданных ими муниципальных предприятий и учреждений. СИЗ в запасах (резервах) органов местного самоуправления и организаций должны храниться на складах этих органов (организаций) и (или) организаций, находящихся в их ведении.

Поскольку МДОУ "Детский сад N 14" является муниципальным учреждением и обязанность по обеспечению СИЗ учреждения возложена на органы местного самоуправления муниципального образования "Город Новодвинск", учреждению от органов местного самоуправления на хранение СИЗ не передавались, оно не использует и не накапливает их, следовательно, требования Правил N 285 в силу пункта 1.2 на него не распространяются. Отделом МЧС не представлено доказательств обратного.

В пункте 3 предписания отражено, что в учреждении не создана учебно-материальная база по осуществлению обучения работников организации в области гражданской обороны. Нарушены пункт 5 "в" Положения N 841, пункт 7 Положения N 55-па.

В соответствии с пунктом 5 Положения N 841, пунктом 7 Положения N 55-па основными мероприятиями, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с обучением населения в области гражданской обороны, являются: создание и поддержание в рабочем состоянии учебной материально-технической базы подготовки работников организаций в области гражданской обороны.

Вместе с тем пунктом 5 "в" Положения N 841 определены полномочия органов местного самоуправления в целях организации и осуществления обучения населения в области гражданской обороны, к числу которых учреждение не относится. Положение N 55-па не содержит требований о создании организациями учебно-материальной базы по осуществлению обучения работников в области гражданской обороны. Положением N 804 не установлены требования к созданию учебно-материальной базы. МДОУ "Детский сад N 14" утверждает, что у него есть учебно-материальная база: работникам выдаются памятки по гражданской обороне для ознакомления, имеется возможность ознакомления с нормативными правовыми актами в области гражданской обороны, имеются компьютеры для просмотра соответствующих учебных дисков. Административным органом данные обстоятельства при проведении проверки не выяснялись. Доказательств обратного отделом МЧС не представлено.

Из пункта 4 предписания следует, что учреждением не создана система оповещения работников об опасностях, возникающих при проведении военных действий, чем нарушен пункт 1 статьи 9 Закона о гражданской обороне, пункт 8 Положения N 804, пункты 16, 16.2 Положения N 687.

Данными нормами установлена обязанность организаций по созданию систем оповещения работников об обязанностях, возникающих при ведении военных действий, однако требований к созданию систем оповещения (ее состав, критерии создания) в них отсутствуют.

Как установлено выше, МДОУ "Детский сад N 14" не является уполномоченной организацией, входящей в единую систему гражданской обороны, организацией, осуществляющей свою деятельность в военное время, организацией, обязанной создавать систему оповещения работников об опасностях, возникающих при ведении военных действий. Кроме того, как указано учреждением, фактически такая система оповещения создана. Оповещение работников МДОУ "Детский сад N 14" осуществляется централизованно через местную систему оповещения (на муниципальном уровне) и локальную систему оповещения (потенциально- опасный объект - ОАО "Архангельский ЦБК") на основании Положения об обеспечении оповещения и информирования населения муниципального образования "Город Новодвинск" об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением главы муниципального образования "Город Новодвинск" от 01.09.2008 N 993. Для этих целей в учреждении имеются телефоны проводной связи, телевизоры, радиоточки и т.д. Отдел МЧС доказательства отсутствия в учреждении надлежащей системы оповещения суду не представил.

В пунктах 5, 6 предписания административный орган указал на нарушение пункта 1 статьи 9 Закона о гражданской обороне, пунктов 2-6 Положения N 379, выразившиеся в том, что учреждением не созданы в целях гражданской оборон объектовые запасы материально-технических, продовольственных, медицинских средств, не определена номенклатура и объемы запасов ГО, пункт и порядок выдачи запасов ГО.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о гражданской обороне организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Пунктом 3 Положения N 379 предусмотрено, что запасы материально-технических средств включают в себя специальную и автотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения соединений и воинских частей войск гражданской обороны, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб. Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты. Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные, дезинфицирующие и перевязочные средства, индивидуальные аптечки, а также медицинские инструменты, приборы, аппараты, передвижное оборудование и другие изделия медицинского назначения. Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

Номенклатура и объемы запасов для обеспечения соединений и воинских частей войск гражданской обороны определяются исходя из табелей их оснащения (пункт 4 Положения N 379).

Номенклатура и объемы запасов для обеспечения аварийно-спасательных формирований и спасательных служб определяются исходя из норм оснащения и потребности обеспечения их действий в соответствии с планами гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также планами гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Согласно пункту 6 Положения определение номенклатуры и объемов запасов, исходя из их потребности в военное время для обеспечения населения, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб возложено на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации.

При этом с учетом подпункта "а" пункта 7 Положения N 379, под организациями понимаются организации, находящиеся в сфере ведения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, о чем свидетельствует и пункт 4 названного выше Административного регламента.

Доказательства того, что учреждение относится к таким организациям, отдел МЧС не представил.

При этом необходимо отметить, что Положение N 379 предусматривает следующее предназначение запасов: для первоочередного обеспечения населения в военное время, оснащения спасательных воинских формирований МЧС, аварийно-спасательных формирований и служб в случае возникновения военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

С учетом содержания названной нормы на МДОУ "Детский сад N 14" не может быть возложена обязанность по созданию запасов в указанных целях.

Кроме того, номенклатура и объемы запасов определяются с учетом методических рекомендаций, разрабатываемых МЧС России (пункт 4 Положения N 379).

Согласно Методическим рекомендациям по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, утвержденным Минэкономразвития России 17.03.2011 и МЧС России 31.01.2011, организационно-методическое руководство и контроль за организацией создания и хранения запасов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций осуществляется МЧС России в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными документами МЧС России.

Однако предписание не содержит конкретных указаний, касающихся создания резервов финансовых и материальных ресурсов в целях гражданской обороны применительно к учреждению. В связи с этим предписание в рассматриваемой части не может быть признано соответствующим закону и по указанному основанию.

Ссылку административного органа в пунктах 5 и 6 оспариваемого предписания на нарушение учреждением требований Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств на территории Архангельской области, утвержденного постановлением главы администрации Архангельской области от 23.07.2007 N 49, апелляционный суд считает необоснованной, так как в соответствии с указом губернатора Архангельской области от 14.09.2011 N 137-у это Положение признано утратившим силу.

В пункте 7 оспариваемого предписания установлено нарушение требований статей 2, 9 Закона о гражданской обороне, пунктов 2, 4, 6 Положения N 993, выразившееся в том, что работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты.

В пункте 8 этого предписания отражено нарушение требования пунктов 2 - 6 Положения N 379, заключающееся в том, что работники организации не обеспечены медицинскими средствами индивидуальной защиты.

В силу пункта 8 Положения N 993 накопление средств индивидуальной защиты осуществляется для обеспечения проведения мероприятий ГО и защиты населения, проживающего на территориях и в населенных пунктах, указанных в пунктах 6 и 7 Положения N 993.

Согласно пункту 7 Положения N 993 обеспечению СИЗ в мирное время подлежит население, проживающее на территориях в пределах границ зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия; на территориях в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного, химического и биологического загрязнения при авариях на опасных объектах.

Доказательства нахождения учреждения на территории в пределах зон возможного загрязнения при авариях на опасных объектах отсутствуют.

Отдел МЧС посчитал, что учреждение обязано обеспечить работников средствами индивидуальной защиты, так как город Новодвинск отнесен к группе по гражданской обороне.

В силу пункта 6 Положения N 993, население, проживающее на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне, подлежит обеспечению СИЗ в военное время. Однако отдел МЧС не привел доказательства, подтверждающие необходимость функционирования учреждения в военное время.

Как следует из названной выше справки администрации муниципального образования "Город Новодвинск", МДОУ "Детский сад N 14" мобилизационного задания не имеет и не привлекается к выполнению иных мобилизационных работ, не участвует в выполнении мероприятий по обеспечению жизнедеятельности населения, не является организацией, продолжающей свою деятельность в военное время.

Кроме того, из содержания пункта 4 данного Положения следует, что обеспечение средствами индивидуальной защиты осуществляется органами местного самоуправления в отношении работников этих органов и созданных ими муниципальных предприятий и учреждений.

Согласно уставу учреждения оно является муниципальным образовательным учреждением, его учредитель - муниципальное образование "Город Новодвинск" в лице администрации муниципального образования "Город Новодвинск".

Таким образом, в оспариваемом предписании на учреждение необоснованно возложена обязанность обеспечить его работников средствами индивидуальной защиты, в том числе медицинскими.

В пункте 9 предписания отражено нарушение пункта 16.3 Положения N 687, выразившееся в том, что учреждением не разработаны и не согласованы с органами местного самоуправления планы размещения работников и членов их семей в загородной зоне; не получены ордера на занятие жилых и нежилых зданий (помещений).

Согласно пунктам 16, 16.3 Положения N 687 организации в целях решения задач в области гражданской обороны в числе прочих мероприятий по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы осуществляют разработку согласованных с органами местного самоуправления планов размещения работников и членов их семей в загородной зоне, получение ордеров на занятие жилых и нежилых зданий (помещений).

Положением об организации и ведении гражданской обороны в Архангельской области, утвержденным постановлением главы администрации Архангельской области от 02.10.2008 N 61, установлено, что требования этого Положения в пределах устанавливаемых полномочий распространяются: на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие деятельность на территории Архангельской области; на вспомогательные органы по проведению мероприятий гражданской обороны, создаваемые решением губернатора Архангельской области, в том числе на эвакуационную комиссию Архангельской области и комиссию по поддержанию устойчивости функционирования объектов жизнеобеспечения Архангельской области; на исполнительные органы государственной власти Архангельской области, уполномоченные решением губернатора Архангельской области на выполнение задач и (или) мероприятий гражданской обороны отраслевой экономической направленности на территории Архангельской области (исполнительные органы государственной власти Архангельской области); на организации различных форм собственности, уполномоченные решением правительства Архангельской области на выполнение задач и (или) мероприятий гражданской обороны отраслевой экономической направленности на территории Архангельской области (по согласованию); на организации различных форм собственности, привлекаемые на договорной основе правительством Архангельской области для выполнения работ (поставок товаров и (или) предоставления услуг), в целях обеспечения выполнения мероприятий гражданской обороны на территории Архангельской области.

Исполнительные органы государственной власти Архангельской области, органы местного самоуправления в соответствии с установленными федеральным законодательством полномочиями, а также организации в целях решения задач по гражданской обороне в числе прочих мероприятий по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы осуществляют организацию планирования, подготовки и проведения эвакуации; подготовку районов размещения эвакуируемого населения, мест хранения материальных и культурных ценностей (пункт 31 этого Положения).

Учреждение не относится к исполнительным органам государственной власти Архангельской области и к органам местного самоуправления, а также к организациям, наделенным полномочиями в целях решения задач по гражданской обороне, поэтому на него необоснованно возложена обязанность по разработке и согласованию с органами местного самоуправления планов размещения работников и членов их семей в загородной зоне, а также по получению ордеров на занятие жилых и нежилых зданий (помещений).

В пунктах 10, 11, 12, 13 предписания отдел МЧС указал на то, что в учреждении не создана группа по повышению устойчивости функционирования организации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени; не разработано и не утверждено в установленном порядке положение о группе по ПУФ; не проводятся исследования по устойчивости функционирования зданий группой по ПУФ; не разработан план мероприятий по повышению устойчивого функционирования организации; эксплуатируемых учреждением, в условиях ЧС военного времени.

По мнению административного органа, учреждением не выполнены требования, установленные в статье 9 Закона о гражданской обороне и в пунктах 6, 7, 10, 11 Положения N 156-па, а также пункта 16.13 Положения N 687.

Устойчивость функционирования объекта экономики в мирное время - это способность в условиях возникновения опасностей, вызванных источниками природного и техногенного характера, производить продукцию (оказывать услуги) в установленных номенклатуре, объемах и сроках с целью обеспечения жизнедеятельности населения; устойчивость функционирования объекта экономики в военное время - это способность производить продукцию в установленных номенклатуре, объемах и сроках, а также обеспечение жизнедеятельности персонала соответствующих предприятий в условиях войны.

Пунктом 1 статьи 9 названного Закона в том числе определено, что организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время.

Вместе с тем данной статьей конкретно не определен перечень мероприятий, на которые указано отделом МЧС в пунктах 10-13 предписания.

Нормы Положения N 156-па, как следует из его содержания, распространяются на объекты экономики, к числу которых не отнесены дошкольные образовательные учреждения.

Учитывая статус МДОУ "Детский сад N 14", которое является дошкольным образовательным учреждением и, не отнесено к организациям, обеспечивающим жизнедеятельность населения, и к объектам экономики, а также отсутствие доказательств того, что оно входит в единую государственную систему гражданской обороны, из вышеприведенных нормативных правовых актов нельзя сделать вывод, что учреждение является обязанным исполнять требования, содержащиеся в указанных пунктах предписания.

При таких обстоятельствах предписание не может быть признано соответствующим тем нормам, ссылки на которые в нем приведены.

При этом апелляционный суд считает, что в части пунктов предписания нарушения выражены абстрактными формулировками, носят обобщенный характер, в них отсутствуют указания на конкретные мероприятия, которые учреждение должно осуществить для его выполнения, что делает невозможным надлежащее исполнение предписания. В апелляционной жалобе административным органом не приведено никаких доводов по выявленным фактам нарушений, отраженных в предписании, опровергающих выводы суда первой инстанции.

С учетом указанных обстоятельств в совокупности предписание административного органа подлежит признанию недействительным.

Ошибочное указание судом первой инстанции на нормативные документы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не привело к принятию по существу неправильного решения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, поэтому госпошлина отделом МЧС в федеральный бюджет за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции не уплачивается.

В то же время по результатам рассмотрения дела в суде первой инстанции последний в силу статьи 110 АПК РФ правомерно взыскал с административного органа в пользу заявителя расходы по уплате госпошлины, поскольку на их распределение положения указанной статьи Налогового кодекса Российской Федерации не распространяются.

Следовательно, оснований для удовлетворения жалобы отдела МЧС и отмены (изменения) обжалуемого решения суда в рассматриваемом случае не имеется.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 июня 2012 года по делу N А05-3401/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности г. Новодвинска Главного управления МЧС России по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов