Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2012 г. N 14АП-4950/12

г. Вологда

21 августа 2012 г.

Дело N А05-1315/2012

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Осокиной Н.Н. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Хладокомбинат" Прошутинского Е.В. по доверенности от 02.11.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 мая 2012 года по делу N А05-1315/2012 (судья Козьмина С.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Хладокомбинат" (Архангельская обл., г. Котлас; далее - ООО "Хладокомбинат", общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (г. Архангельск; далее - управление, административный орган, ответчик) о признании незаконным предписания от 27.01.2012 N 2/4/1-1.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 14 мая 2012 года требования общества удовлетворены: оспариваемое предписание управления признано недействительным в полном объеме. Тем же решением суда с административного органа в пользу заявителя взысканы расходы по госпошлине в размере 2000 руб.

Управление с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 мая 2012 года отменить. В обоснование жалобы ссылается на законность вынесенного им предписания, так как надлежащая локальная система оповещения (далее - ЛСО) обществом не создана.

ООО "Хладокомбинат" в письменных пояснениях по делу отклонило доводы жалобы, просило оспариваемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель общества возражал против удовлетворения жалобы, так как имеющаяся у общества система оповещения является действующей, по каким критериям она не соответствует требованиям административного органа - неясно, система оповещения муниципального образования является устаревшей, поэтому ее соединение с локальной системой технически невозможно.

Управление, будучи надлежащим образом извещено о времени и месте заседания, своих представителей в суд не направило, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, ранее выданным предписанием управления от 28.12.2010 N 5/115 ООО "Хладокомбинат" обязано в срок до 15.01.2012 создать ЛСО на потенциально опасных объектах общества.

Управлением на основании распоряжения от 10.01.2012 N 2 проведена внеплановая проверка с целью контроля выполнения обществом предписания от 28.12.2010 N 5/115 по устранению выявленных нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В ходе проверки установлено, что заявитель предписание от 28.12.2010 N 5/115 в установленный срок не выполнил.

По данному факту в отношении ООО "Хладокомбинат" составлен протокол от 27.01.2012 об административном правонарушении по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Постановлением мирового судьи судебного участка N 1 г. Котласа от 28 февраля 2012 года по делу N 12-93/12 в действиях общества установлен состав вмененного административного правонарушения, но общество освобождено от административной ответственности ввиду малозначительности деяния. Решением Котласского городского суда Архангельской области от 17 апреля 2012 года по данному делу постановление мирового судьи от 28 февраля 2012 года отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, в отношении ООО "Хладокомбинат" прекращено ввиду отсутствия состава правонарушения.

Также в отношении общества управлением выдано предписание от 27.01.2012 N 2/4/1-1 об устранении нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Названным предписанием ввиду нарушения заявителем Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов", Областного закона от 20.09.2005 N 85-5-ОЗ "О компетенции органов государственной власти Архангельской области, органов местного самоуправления и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", приказа МЧС России от 28.02.2003 N 105 "Об утверждении требований по предупреждению ЧС и ПОО и ОЖ", распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2003 N 1544-р, Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804, общество следовало в срок до 01.08.2012 создать ЛСО о чрезвычайных ситуациях в районе размещения потенциально опасного объекта.

Не согласившись с данным предписанием административного органа, общество обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Судом первой инстанции принято решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Апелляционная инстанция находит такой судебный акт законным и обоснованным по следующим основаниям.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) определено, что предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Согласно статье 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712, органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения; организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти.

На основании пункта 6 названого Положения должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Следовательно, оспариваемое предписание от 27.01.2012 N 2/4/1-1 выдано управлением в пределах его полномочий.

В силу статьи 4 Закона N 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является в том числе организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей.

В данном случае ООО "Хладокомбинат" эксплуатирует опасные производственные объекты - аммиачно-холодильную установку, систему газопотребления предприятия, зарегистрированные в государственном реестре опасных производственных объектов (свидетельство о регистрации N А27-00030).

В пунктах "а" и "г" статьи 14 Закона N 68-ФЗ предусмотрено, что организации обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций, создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; ответственность за организацию оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов несут организации, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты.

Пунктами 2, 4 распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2003 N 1544-р "О мерах по обеспечению своевременного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время" определено, что федеральным органам исполнительной власти и организациям, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты, следует завершить до 2010 года работы по созданию ЛСО населения в порядке, предусмотренном постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов"; МЧС России совместно с Минсвязи России, МПТР России и федеральным государственным унитарным предприятием "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" разработать в 2003 - 2006 годах нормативные правовые акты по вопросам создания, совершенствования (реконструкции), поддержания в готовности, организации эксплуатационно-технического обслуживания и использования систем оповещения населения, предусмотренных настоящим распоряжением.

МЧС России 24.12.2002 утверждены Методические рекомендации по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов ЛСО.

Согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствия (указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий") МЧС России в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты и иные документы по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, осуществляет контроль за их исполнением, а также принимает по указанным вопросам решения, обязательные для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

В соответствии с пунктами 1.1, 1.2, 1.3 Методических рекомендаций по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения они разработаны в целях реализации Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" с учетом требований Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлений Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 177 "Об утверждении Положения о порядке использования действующих радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени", от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов" и совместного приказа МЧС России, Минсвязи России и ВГТРК от 07.12.1998 N 701/212/803 "Об утверждении Положения о системах оповещения гражданской обороны"; в Методических рекомендациях определены назначение, порядок задействования, организационно-техническое построение, этапы работ по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения и порядок эксплуатационно-технического обслуживания технических средств ЛСО; методические рекомендации предназначены для использования министерствами, ведомствами и организациями, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты; органами, специально уполномоченными решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления; начальниками гражданской обороны потенциально опасных объектов; проектными организациями и организациями связи при разработке технических заданий на проектирование, строительстве (реконструкции) и эксплуатации локальных систем оповещения в районах размещения ядерно-, радиационно и химически опасных предприятий и гидросооружений.

На основании пункта 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" МЧС России осуществляет организационно-методическое руководство планированием действий в рамках системы.

Таким образом, Методические рекомендации изданы МЧС России в пределах своей компетенции по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, в связи с чем, они обязательны для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

В данном случае оспариваемым предписанием от 27.01.2012 N 2/4/1-1 ООО "Хладокомбинат" следовало в срок до 01.08.2012 создать ЛСО о чрезвычайных ситуациях в районе размещения потенциально опасного объекта.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, у общества имеется ЛСО, которая не оценена в ходе внеплановой проверки на предмет возможности ее использования и выполнения ею соответствующего назначения.

Согласно пункту 2.1 Методических рекомендаций ЛСО предназначены для обеспечения доведения сигналов и информации оповещения до руководителей и персонала объектов; объектовых сил и служб гражданской обороны; руководителей (дежурных служб) объектов (организаций), расположенных в зоне действия соответствующей локальной системы оповещения; оперативных дежурных служб органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации, города, городского района; населения, проживающего в зоне действия локальной системы оповещения.

В соответствии с пунктом 3.2 Методических рекомендаций в районах размещения химически опасных объектов предусмотрено организационно-техническое построение локальных систем оповещения. При этом техническое построение ЛСО установлено с оговоркой "как правило", т.е. предусматривает некоторое усмотрение хозяйствующего субъекта по выбору ее технического построения при условии выполнения назначения ЛСО.

Из материалов дела следует, что в 2010 году ООО "Хладокомбинат" разработан паспорт безопасности опасного объекта, который согласован с начальником управления 14.12.2010. В соответствии с пунктом 9 указанного паспорта при срабатывании приборов ПАЗ автоматически включается светозвуковая сигнализация. Для оповещения персонала общества и населения на прилегающей территории предусматривается сирена ЭС-40, громкоговоритель.

В письме Комитета гражданской защиты администрации муниципального образования "Котлас" от 14.01.2011 N 01-12/8 сообщено, что на потенциально-опасном объекте ООО "Хладокомбинат" по состоянию на 01.01.2011 имеется электрическая сирена С-40 с радиусом действия до 700 метров, а также установлен уличный громкоговоритель, дающий возможность трансляции речевого оповещения об аварии на потенциально опасном объекте руководителем предприятия или дежурным компрессорного цеха. Обществом 01.12.2010 издан приказ N 23 о создании комиссии по приемке локальной системы оповещения, данная локальная система оповещения принята в эксплуатацию, имеется акт о приемке ЛСО от 06.12.2010, составлен паспорт ЛСО на ПОО.

Согласно выводам комиссии оборудование ЛСО находится в исправном состоянии; электрическая сирена С-40, входящая в состав ЛСО, обеспечивает оповещение рабочих и служащих потенциально опасного объекта и арендаторов, рабочих и служащих близлежащих предприятий и населения, попадающего в зону возможного заражения, сигналом "Внимание всем" в любое время в радиусе до 700 метров; уличный громкоговоритель обеспечивает возможность трансляции речевого оповещения об аварии на потенциально опасном объекте.

Согласно паспорту безопасности опасного объекта - аммиачной холодильной установки ООО "Хладокомбинат" глубина возможной зоны заражения для наиболее опасного сценария развития чрезвычайной ситуации составляет 454 метра, для наиболее вероятного сценария глубина возможной зоны заражения - 82 метра. Радиус зоны действия электросирены С-40 - от 300 до 700 метров в зависимости от плотности и этажности застройки города. Учитывая вышеизложенные данные, зона возможного заражения будет полностью охвачена электросиреной С-40 для самого опасного сценария развития чрезвычайной ситуации.

Таким образом, имеющаяся у общества ЛСО соответствует предъявляемым требованиям и обеспечивает оповещение и передачу речевой информации рабочим и служащим потенциально опасного объекта, арендаторам, рабочим и служащим близлежащих предприятий и населению города Котласа, попадающих в 82-метровую зону заражения.

В ОГУ "Центр гражданской защиты Архангельской области" имеется разработанная проектно-сметная документация на установку территориальной системы централизованного оповещения населения Архангельской области, которая внедряется поэтапно по области. На 2012 год запланировано выполнение работ по организации системы централизованного оповещения населения Архангельской области в г. Котласе. При этом действующая территориальная система централизованного оповещения населения морально устарела, выслужила установленные сроки службы, а также не имеет технической возможности выхода на радиоузел г. Котласа, поэтому сопряжение имеющейся ЛСО общества с существующей территориальной системой централизованного оповещения МО "Котлас" на момент истечения сроков, установленных предписанием, было технически невозможно.

В соответствии с актом проведения годовой комплексной технической проверки системы оповещения населения МО "Котлас" для оповещения населения и руководящего состава МО "Котлас" используется аппаратура 5Ф-88, которая морально устарела и не гарантирует устойчивое доведение сигналов.

Между тем в письме Комитета гражданской защиты администрации муниципального образования "Котлас" указано, что электросирена С-40 смонтирована на ООО "Хладокомбинат" в 1992 году, однако сразу после монтажа не была принята в эксплуатацию в установленном порядке; принята в эксплуатацию в 2010 году. Работы по организации прямых каналов телефонной связи оперативного дежурного единой дежурно-диспетчерской службы МО "Котлас" с дежурным компрессорного цеха общества и радиоузлом г. Котласа запланированы на 2011 год по муниципальной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории МО "Котлас".

В радиусе 2,5 км от потенциально опасного объекта ООО "Хладокомбинат" для оповещения населения установлено 2 электросирены С-40 централизованного запуска, 6 электросирен С-40 автономного запуска и 3 электросирены С-28 автономного запуска и по проекту модернизации ТАСЦО населения планируется дополнительно установить 5 электросирен С-40 централизованного запуска и оснастить электросирены автономного запуска блоками AM, что обеспечит 100% охват населения в 2,5-километровой зоне.

Из данного письма следует, что ЛСО, установленная у ООО "Хладокомбинат", соответствует предъявляемым требованиям и полностью обеспечивает оповещение и передачу речевой информации рабочим и служащим близлежащих предприятий и населению города Котласа, попадающих в зону возможного заражения, что неоднократно было проверено при проведении командно-штабных учений и тренировок с потенциально опасным объектом ООО "Хладокомбинат".

Согласно письму Комитета гражданской защиты администрации муниципального образования "Котлас" от 30.03.2010 N 01-12/60 ЛСО общества находится в исправном состоянии и полностью обеспечивает оповещение и передачу речевой информации рабочим и служащим потенциально опасного объекта, арендаторам, рабочим и служащим близлежащих предприятий и населению г. Котласа, что неоднократно было проверено при проведении командно-штабных учений и тренировок с ПОО общества.

С учетом изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что административным органом не доказан факт отсутствия у заявителя ЛСО.

В рассматриваемом случае необходимо привести существующую ЛСО в соответствие с требованиями действующего законодательства путем ее реконструкции, а не создания вновь.

Таким образом, суд правомерно признал оспариваемое предписание ответчика от 27.01.2012 N 2/4/1-1 недействительным, правомерно удовлетворив заявленные требования общества.

Такой вывод суда также согласуется с вышеназванными актами мирового судьи судебного участка N 1 г. Котласа Архангельской области и Котласского городского суда Архангельской области.

В апелляционной жалобе управление приводит доводы, направленные на пересмотр выводов суда первой инстанции, оценка правильности которых изложена в настоящем постановлении.

Несоблюдение обществом Методических рекомендаций в части непроведения торгов (тендеров) на право заключения договора подряда на выполнение работ по созданию локальной системы оповещения, непроведение плановых проверок в целом не свидетельствуют об отсутствии у заявителя ЛСО.

Ссылка подателя жалобы на неверное распределение судом расходов по госпошлине является несостоятельной ввиду следующего.

Распределение судебных расходов между лицами, участвующими в деле, регламентировано статьей 110 АПК РФ. В силу части 1 данной статьи судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

По смыслу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации и в силу пункта 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 N 117 "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в редакции информационного письма от 11.05.2010 N 139) государственные органы освобождаются от уплаты государственной пошлины, а не судебных расходов.

Если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению этим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 АПК РФ).

Освобождение государственных органов от уплаты госпошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ не влечет за собой освобождение от исполнения обязанности по возмещению судебных расходов, понесенных стороной, в пользу которой принято решение, в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Аналогичный правовой подход изложен в постановлениях Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.03.2012 по делу N А42-3755/2011, от 29.02.2012 по делу N А56-17418/2011. Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы и обстоятельства дела, дал им надлежащую правовую оценку.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы управлению отказано, однако в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика при обращении в арбитражный суд, госпошлина не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 мая 2012 года по делу N А05-1315/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова