Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2012 г. N 18АП-7986/12, N 18АП-7988/2012

г. Челябинск

N 18АП-7986/2012 N 18АП-7988/2012

04 сентября 2012 г.

Дело N А76-4828/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 августа 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 04 сентября 2012 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Костина В.Ю.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А. рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общественной организации "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области и прокурора Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.06.2012 по делу N А76-4828/2012 (судья Костылев И.В.),

В заседании приняли участие представители:

общественной организации "Союз обществ охотников и рыболовов" - Пихуля Валерий Григорьевич (паспорт, доверенность N 83/2012 от 27.08.2012);

Прокурор Челябинской области - Кетова Светлана Николаевна (удостоверение ТО N 069198 до11.10.2014);

Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области - Кирюшкина Марина Владимировна (паспорт, доверенность N 5 от 11.01.2012).

Прокурор Челябинской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству по радиационной и экологической безопасности Челябинской области (далее -заинтересованное лицо, министерство) о признании незаконным приказа N 53 от 02.03.2012 "О проведении внеплановой документарной проверки".

Указанное заявление принято к производству, делу присвоен номер N А76-5705/2012.

Общественная организация "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области (далее - заявитель, Облохотрыболовсоюз, общественная организация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству по радиационной и экологической безопасности Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, министерство) о признании незаконным приказа от 02.03.2012 "О проведении внеплановой документарной проверки".

Указанное заявление принято к производству, делу присвоен номер N А76-4828/2012.

Определением Арбитражного суда Челябинской области от 03.05.2012 дела N А76-4828/2012 и N А76-5705/2012 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен номер А76-4828/2012.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 13.06.2012 (резолютивная часть решения объявлена 08.06.2012) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявители не согласились с указанным решением и обжаловали его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе общественная организация "Союз обществ охотников и рыболовов" просила решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы организация указывает, что арбитражным судом неправильно определены цели, предмет, задачи, объекты проверки, что привело к формированию ошибочных выводов суда.

Облохотрыболовсоюзу передано в пользование 64 охотничьих хозяйства на основании 64 долгосрочных лицензий и 64 договоров, имеющих различные условия и различные обязательные требования, в связи с чем Облохотрыболовсоюз, отвечает за соблюдение лицензионных требований каждой долгосрочной лицензии и каждого договора.

Проверку необходимо осуществлять как в отношении юридического лица Облохотрыболовсоюза, так и конкретного охотхозяйства, с территории которого поступили обращения о нарушениях лицензионных требований.

Целью проверки являлось установление фактов нарушений лицензионных требований на территории двух муниципальных образований, конкретно по двум долгосрочным лицензиям.

Предметом проверки являлось соблюдение обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами по предотвращению вреда животному миру. Обязательные требования, установленные муниципальными правовыми актами, содержатся в каждой долгосрочной лицензии, и каждом договоре, где расписаны все условия по соблюдению лицензионных требований на определенной территории муниципального образования области, где осуществляет пользование животным миром, охоту Облохотрыболовсоюз и его отделения.

Поэтому оснований для проверки соблюдения лицензионных требований по остальным 62 долгосрочным лицензиям, выданным Облохотрыболовсоюзу, у Министерства по радиационной и экологической безопасности не было. Указанные в сообщениях граждан нарушения носят предположительный характер.

Податель жалобы также полагает, что проверить общественную организацию "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области по выполнению лицензионных требований по всем 64 долгосрочным лицензиям в рамках документарной проверки невозможно, поскольку данное требование можно осуществить только в рамках плановой проверки, запланированной и проведенной с 01.06.2012 Министерством.

В своей апелляционной жалобе Прокурор Челябинской области также просил решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы прокурор ссылается на то, что предметом проверки являлась проверка соблюдения организацией обязательных требований и выполнение мероприятий по предотвращению причинения вреда на территории именно указанных в заявлениях граждан двух охотничьих хозяйств.

Целью проверки являлось установление фактов нарушений, указанных в обращениях жителей г. Карабаша (вх. N 22-1 от 18.01.2012 и вх. N 27-1 от 19.01.2012), обращениях охотников первичной организации N 3 "Молния" (вх. 582-1 от 23.12.201 I) и жителей деревень Саламатово, Беликуль, Теренкуль (вх. 583-1 от 23.12.2011). Следовательно, выход за рамки доводов, изложенных в обращениях, не будет способствовать достижению цели проверки.

Истребование министерством документов, не относящихся к предмету проверки (в частности, документов в отношении всех 64 охотничьих хозяйств), является нарушением ч.11 ст. 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Проведение проверки в отношении всех 64 охотничьих хозяйств противоречит принципам разумности и целесообразности, и в данном случае объем необходимых проверочных мероприятий будет являться невыполнимым, будет иметь место выход за пределы проверки, а также противоречие целям проверки ввиду установления необоснованно большого числа охватываемых проверкой вопросов.

Кроме того, как указывает податель жалобы, в каждой долгосрочной лицензии указаны индивидуально определенные условия, границы территорий каждого охотхозяйства, на которых должны соблюдаться лицензионные требования. Соответственно, проверка Министерством могла и должна быть проведена на предмет соответствия именно в указанных в обращениях граждан охотхозяйствах как обладающих отдельными лицензиями. При этом проведение проверки в отношении двух охотхозяйств не свидетельствует о не проведении проверки в отношении организации в целом, поскольку все охотхозяйства входят в структуру организации, и проведение проверки в отношении конкретных охотхозяйств не противоречит понятию проверки в отношении юридического лица, данному в Законе N 294-ФЗ.

Единообразный подход к проведению проверки в отношении всех 64 охотхозяйств в данном случае неуместен в связи с установлением в каждой долгосрочной лицензии отличных друг от друга лицензионных требований.

Оспариваемый ненормативный акт нарушает права и интересы государства, связанные с единообразным применением законов на территории Российской Федерации, а также права организации на осуществление уставной деятельности, поскольку реальное исполнение требований данного приказа требует значительных временных, финансовых, ресурсных затрат, при этом, необходимости в предоставлении всех требуемых документов, не относящихся к предмету проверки, не имеется.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах, представитель заинтересованного лица настаивал на законности и обоснованности решения суда.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, заслушав представителей заявителя, прокурора, заинтересованного лица, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 08.10.2011 общественная организация "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области зарегистрирована в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1027400000319 (т. 1, л.д. 19).

05.06.2009 постановлением правления Облохотрыболовсоюз N 24 утверждена Структура ведения охотничьих хозяйств, согласно которой в структуру общественной организации входит 64 охотхозяйства (л.д. 124-127 т.1).

На каждое из 64 охотохозяйств общественная организация "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области имеет долгосрочную лицензию на пользование объектами животного мира.

23.12.2011 в Министерство поступила жалоба жителей населенных пунктов Красноармейского района (л.д. 57-58), в которой указано на нарушения, допущенные "Красноармейской общественной организацией охотников и рыболовов" на охотничьих угодьях Красноармейского района, а именно на то, что в ночное время в районе происходят ежемесячные ночные охоты с использованием автотранспорта и света фар; отсутствует подкормка животных; незаконно истребляется дичь.

23.12.2011 в Министерство поступила жалоба охотников первичной организации N 3 "Молния" ООО и Р (т.1 л.д. 59-61), в которой указано на нарушения, допущенные общественной организацией "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области, а именно на то, что организация не производит биотехнические воспроизводственные мероприятия; не проводит охрану переданного в пользование животного мира, не проводит плановые и оперативные охранные мероприятия, рейдовые мероприятия; в организации не произведено охотустройство; на переданной территории не определен воспроизводственный участок, не установлены и не обозначены на местности аншлагами его границы; организацией не осуществляется учет охотничьих ресурсов.

Также в Министерство поступили обращения охотников Карабашского общества охотников (т.1 л.д. 62, 63), в котором указано о фактах проведения ночных охот вблизи населенных пунктов, указано о том, что организацией создана ситуация, в которой малочисленные группы животных загоняются в условия, в которых они не могут выжить, в т.ч. без подкормки.

17.01.2012 Министерством издан приказ N 10 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении Облохотрыболовсою", целями которой является установление фактов нарушений, указанных в обращениях охотников первичной организации N3"Молния" ООО и Р, а также жителей деревень Саламатово, Беликуль, Теренкуль (т.1 л.д. 7).

24.01.2012 прокуратурой Челябинской области принято решение об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки в связи с возможностью ее проведения в рамках документарной проверки (т.1 л.д. 64).

02.03.2012 министерством издан приказ N 53 о проведении в период с 06.03.2012 по 03.04.2012 внеплановой документарной проверки в отношении "Облохотрыболовсоюз" на предмет соблюдения обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также на предмет проведения мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде. Организации предложено представить в отношении каждого закрепленного за ней охотничьего хозяйства перечень документов, установленный в п.11 Приказа.

Полагая, что приказ N 53 о проведении внеплановой документарной проверки является незаконным, общественная организация и Прокурор обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что приказ N 53 о проведении внеплановой документарной проверки соответствует действующему законодательству и не нарушает права и интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Законом N 294-ФЗ регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 части 2 ст. 10 указанного закона основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, возникновение угрозы причинения вреда животным, растениям, окружающей среде.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 1).

Мероприятия по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля по рассмотрению документов юридического лица, по обследованию используемых им при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования (пункт 5).

Проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (пункт 6).

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что министерство вправе по основаниям и в порядке, предусмотренным Законом N 294-ФЗ, организовывать и проводить проверку в отношении Облохотрыболовсоюза.

В силу пункта 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

На основании ст. 11 Закона N 294-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 настоящего Федерального закона, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно положениям статьи 14 Закона N 294-ФЗ в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении документарной проверки указывается, в частности, перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе, в частности, требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов (ст. 15 Закона N 294-ФЗ).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что 23.12.2011 в Министерство поступила жалоба жителей населенных пунктов Красноармейского района, в которой указано на нарушения, допущенные "Красноармейской общественной организацией охотников и рыболовов" на охотничьих угодьях Красноармейского района, а именно на то, что в ночное время в районе происходят ежемесячные ночные охоты с использованием автотранспорта и света фар; отсутствует подкормка животных; незаконно истребляется дичь.

Кроме этого, 23.12.2011 в Министерство поступила жалоба охотников первичной организации N 3 "Молния" ООО и Р, в которой указано на нарушения, допущенные общественной организацией "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области, а именно на то, что организация не производит биотехнические воспроизводственные мероприятия; не проводит охрану переданного в пользование животного мира, не проводит плановые и оперативные охранные мероприятия, рейдовые мероприятия; в организации не произведено охотустройство; на переданной территории не определен воспроизводственный участок, не установлены и не обозначены на местности аншлагами его границы; организацией не осуществляется учет охотничьих ресурсов.

Также в Министерство поступили обращения охотников Карабашского общества охотников, в котором указано о фактах проведения ночных охот вблизи населенных пунктов, указано о том, что организацией создана ситуация, в которой малочисленные группы животных загоняются в условия, в которых они не могут выжить, в т.ч. без подкормки.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является возникновение угрозы причинения вреда животным, растениям, окружающей среде.

Из материалов дела следует, что тексты поступивших в министерство жалоб содержат сведения о систематическом нарушении организацией лицензионных требований, влекущих возникновение угрозы причинения вреда животным.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии у министерства оснований для проведения внеплановой проверки качества оказания медицинской помощи обществом является правомерным. В этой связи соответствующие доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

Подтвердить изложенные в жалобах граждан или опровергнуть факты нарушений, допущенных организацией возможно лишь путем проведения соответствующей проверки юридического лица, в отношении которого получены жалобы граждан.

Как правильно отмечено судом первой инстанции в Законе N 294-ФЗ дано исчерпывающее понятие проверки, в соответствии с которым под проверкой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Поскольку в указанных обращениях граждан изложены сведения о нарушениях, которые могут свидетельствовать о нарушении организацией лицензионных требований, то при таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что проверка должна быть осуществлена в отношении конкретного юридического лица - организации, а не в отношении отдельных охотхозяйств, является обоснованным.

В этой связи апелляционная инстанция исходит из того, что факт обращения граждан лишь относительно двух охотхозяйств, входящих в структуру Облохотрыболовсоюза не влияет на законность оспариваемого приказа, поскольку в обращениях граждан идет речь о нарушениях, влияющих на соблюдение или несоблюдение именно этим юридическим лицом (Облохотрыболовсоюз) лицензионных требований. При этом факт наличия оснований для проведения проверки является основанием для проверки именно этой организации, и не связан с количеством охотхозяйств, входящих по уставу в структуру этого юридического лица.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции установил, что оспариваемый приказ по форме и содержанию соответствует требованиям статьи 14 Закона N 294-ФЗ, проведение проверки оформлено в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с приказом министерства N 53 затребованы документы от "Облохотрыболовсоюз", в том числе в отношении охотхозяйств, не поименованных в поступивших жалобах граждан.

Судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы заявителей об отсутствии у министерства оснований для истребования документов от остальных 62 охотохозяйств, поскольку положения Закона N 294-ФЗ не устанавливают запрет на получение уполномоченными органами при проведении государственного контроля документов в отношении всех структурных подразделений юридического лица.

Учитывая, что проведение проверки "Облохотрыболовсоюз" соответствует законодательству, регулирующему порядок проведения проверок, каких-либо прав и законных интересов проверяемого лица не нарушает, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Доводы заявителей, изложенные в апелляционных жалобах об отсутствии правовых оснований для проведения проверки, неправомерном истребовании сведений, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана соответствующая оценка. Переоценка установленных судом первой инстанции фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств в силу положений статьи 268 АПК РФ в полномочия суда апелляционной инстанции не входит.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для их удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобах, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.06.2012 по делу N А76-4828/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы общественной организации "Союз обществ охотников и рыболовов" Челябинской области и Прокурора Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Ю. Костин

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина