Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2012 г. N 19АП-1876/12

г. Воронеж

03 сентября 2012 г.

Дело N А64-10394/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27.08.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 03.09.2012.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей: Миронцевой Н.Д.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутыриной Е.А.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области: Колодиной Н.Н., начальника отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти по доверенности от 11.01.2012 N 6-Д; Харитоновой К.Г., специалиста 1 разряда отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти по доверенности от 10.01.2012 N 5-Д,

от Администрации города Тамбова: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Тамбова на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 20.02.2012 по делу N А64-10394/2011 (судья Парфенова Л.И.) по заявлению Администрации города Тамбова к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области о признании незаконным решения N6/02 от 01.11.2011.

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Тамбова (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее - Управление, антимонопольный орган) N 6/02 от 01.11.2011.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 20.02.2012 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Администрация обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

Заявитель жалобы считает, что в принятом УФАС по Тамбовской области решении отсутствуют доказательства нарушения Администрацией города Тамбова антимонопольного законодательства по признакам пункта 2 части 1 статьи 15 "О защите конкуренции".

Полагает, что Администрация города Тамбова не совершала действий, которые были бы направлены на необоснованное препятствование осуществление деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Также Администрация указала, что после подготовки постановления от 26.10.2010 N 9222 "О признании утратившим силу постановления администрации города Тамбова от 30.12.2009 N 10245" земельный участок, расположенный по спорному адресу, является свободным.

Представители Управления в судебном заседании арбитражного суда апелляционной инстанции против доводов апелляционной жалобы возражали по основаниям, изложенным в отзыве, просили оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению антимонопольного органа, актом - постановлением от 26.10.2010 N 9222 "О признании утратившим силу постановления администрации города Тамбова от 30.12.2009 N 10245 "О предоставлении Пахомову Р.А. в аренду земельных участков под проектирование и установку торгового павильона-объекта некапитального строительства в районе ул.Володарского, 4" и действиями по расторжению договоров аренды земельных участков от 04.02.2010 NN 32, 33, заключенных с Пахомовым Р.А., администрацией города Тамбова создано необоснованное препятствование осуществлению им деятельности, что нарушает условия конкуренции и запрещено антимонопольным законодательством.

Администрация г. Тамбова явку представителей в судебное заседание не обеспечила.

На основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей Администрации, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного разбирательства.

В порядке статей 163, 266 АПК РФ в судебном заседании 21.08.2012 был объявлен перерыв до 27.08.2012.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав мнение представителей УФАС по Тамбовской области, апелляционная инстанция находит основания для отмены обжалуемого решения в части.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, постановлением администрации г. Тамбова от 30.12.2009 N 10245 Пахомову Р.А. предоставлены в аренду земельные участки под проектирование и установку торгового павильона - объекта некапитального строительства в районе ул. Володарского, 4, сроком на 11 месяцев.

На основании указанного постановления, 04.02.2010 между комитетом земельных ресурсов и землепользования администрации г. Тамбова и Пахомовым Р.А заключены договоры N 32 и N 33 о предоставлении в аренду земельных участков N 68:29:02 13 021:67 (39 кв.м) и N 68:29:02 13 021:0063 (21 кв.м).

С целью проверки земельных участков в районе ул. Володарского, 4, выбранных под установку торгового павильона - объекта некапитального строительства, специально созданной Администрацией комиссией 22.10.2010 произведено обследование земельных участков, в результате которого установлено, что земельный участок огорожен забором; площадь земельного участка, огражденного забором, значительно превышает отведённую площадь под установку павильона; на участок завезены железобетонные блоки, вырыт котлован; проведены работы начального этапа строительства объекта капитального строительства.

Считая, что Пахомовым Р.А. установка торгового павильона- объекта некапитального строительства начата с отступлением от согласованной проектной документации, а также с учетом того, что начатые работы в районе ул. Володарского, 4 повлекли нарушение прав и интересов жителей, проживающих в данном районе, 26.10.2010 администрацией г. Тамбова принято постановление N 9222 "О признании утратившим силу постановления администрации г. Тамбова от 30.12.2009 N 10245".

Указанным постановлением расторгнуты договоры N 32 и N 33 о предоставлении в аренду земельных участков; признано утратившим силу постановление администрации г. Тамбова от 30.12.09 N 10245. Кроме того, администрация обязала Пахомова Р.А. в срок до 10.11.2010 освободить земельный участок.

Полагая действия администрации незаконными, Пахомов Р.А. 17.11.2010 обратился с жалобой в антимонопольный орган.

По данному факту Тамбовское УФАС России приказом N 22 от 18.02.2011 возбудило дело N 6/02 по признакам нарушения администрацией города Тамбова пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения дела N 6/02 УФАС по Тамбовской области принято решение от 01.11.2011.

Согласно пункту 1 данного решения администрация г. Тамбова признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части:

- принятия постановления от 26.10.10 N 9222 9222 "О признании утратившим силу постановления администрации г. Тамбова от 30.12.09 N 10245 "О предоставлении Пахомову Р.А. в аренду земельных участков под проектирование и установку торгового павильона-объекта некапитального строительства в районе ул. Володарского, 4";

- совершения действий по расторжению договоров аренды земельных участков от 04.02.2010 N N 32, 3, заключенных с Пахомовым Р.А., противоречащих антимонопольному законодательству.

Пунктом 2 Комиссия УФАС решила не выдавать предписание.

В соответствии с пунктом 3 решения, материалы дела переданы уполномоченному должностному лицу Тамбовского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства в отношении виновного должностного лица администрации города Тамбова по статье 14.9 КоАП РФ.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация обратилось в суд с рассмотренным требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств несоответствия оспариваемого решения антимонопольному законодательству, нарушения им прав и законных интересов Администрации в предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным решения антимонопольного органа

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции в части законности пункта 1 оспариваемого решения антимонопольного органа. При этом суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Под конкуренцией в силу пункта 7 статьи 4 данного Закона понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, в том числе запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Исходя из норм статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ, нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Из текста оспариваемого решения УФАС от 01.11.2011 следует, что нарушение Администрацией антимонопольного законодательства выразилось в том, что постановлением от 26.10.2010 N 9222 "О признании утратившим силу постановления администрации города Тамбова от 30.12.2009 N 10245 "О предоставлении Пахомову Р.А. в аренду земельных участков под проектирование и установку торгового павильона- объекта некапитального строительства в районе ул. Володарского, 4" и действиями по расторжению договоров аренды земельных участков от 04.02.2010 N N 32,33, заключенных с Пахомовым Р.А., Администрацией города Тамбова создано необоснованное препятствование осуществлению им деятельности.

По мнению УФАС принятие постановления от 26.10.2010 N 9222 нарушает установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет на принятие органами местного самоуправления актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Как видно из материалов дела, решением Арбитражного суда Тамбовской области от 03.05.2011 по делу N А64-6323/2010, оставленному без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 25.07.2011, удовлетворены требования ИП Пахомова Р.А. о признании недействительным постановления администрации г. Тамбова N 9222 от 26.10.2010.

При этом, суд области исходил из того, что Администрацией в материалы дела не представлено доказательств отступления предпринимателем при установке торгового павильона - объекта некапитального строительства от согласованной проектной документации, доказательств того, что начатые заявителем работы по установке павильона в районе ул. Володарского, 4 г. Тамбова повлекли нарушения прав и интересов жителей, проживающих в данном районе.

В то же время, отсутствие в данном случае у Администрации законных оснований для вынесения постановления от 26.10.2010 N 9222, установленное вышеназванным решением суда, само по себе не свидетельствует о наличии в действиях Администрации нарушений пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В соответствие со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Квалифицировав действия Администрации как нарушение конкретного антимонопольного запрета (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган, в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 АПК РФ, не представил доказательств, свидетельствующих о фактах препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.

В решении УФАС от 01.11.2011 не указано, в чем выразилось препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, каким образом само по себе принятие постановления от 26.10.2010 N 9222 повлекло такое препятствование.

Исходя из текста решения УФАС, по вменяемому ответчику нарушению необходимым является наступление (или возможность наступления) последствий в виде необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Однако, в оспариваемом решении антимонопольного органа не указаны возможные последствия в виде препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, причинная связь между принятием постановления от 26.10.2010 N 9222 и возможностью наступления указанных последствий, в силу чего, оспариваемое решение нельзя признать мотивированным.

Данным решением установлено лишь отсутствие оснований у Администрации для принятия постановления от 26.10.2010 N 9222 "О признании утратившим силу постановления администрации города Тамбова от 30.12.2009 N 10245 "О предоставлении Пахомову Р.А. в аренду земельных участков под проектирование и установку торгового павильона- объекта некапитального строительства в районе ул. Володарского, 4".

В решении антимонопольного органа не указаны фактические обстоятельства, по которым он посчитал ненормативный правовой акт Администрации влияющим на конкуренцию на товарном рынке, повлекшим последствия в виде препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что антимонопольным органом в оспариваемом решении неверно квалифицированы действия Администрации как нарушающие антимонопольное законодательство.

Доводы Управления, приведенные в отзыве на апелляционную жалобу, данный вывод не опровергают, поскольку также свидетельствуют лишь об отсутствии оснований у Администрации для принятия постановления от 26.10.2010 N 9222.

Вместе с тем, оставляя решение суда первой инстанции без изменения в части отказа в признании незаконным решения антимонопольного органа N 6/02 от 01.11.2011 в части пунктов 2-3, суд апелляционной инстанции исходит из того, что данными пунктами решения от 01.11.2011 права и законные интересы Администрации не нарушаются.

В частности, указывая в пункте 3 решения от 01.11.2011 на необходимость передачи материалов уполномоченному должностному лицу Тамбовского УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 14.9 КоАП РФ, антимонопольный орган не допустил нарушения прав заявителей по делу, поскольку при поступлении данного материала должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы, обязано самостоятельно определить достаточность данных, указывающих на наличие события правонарушения в действиях конкретного лица и самостоятельно составить протокол об административном правонарушении или принять мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Кроме того, антимонопольный орган указал в данном пункте о рассмотрении указанного вопроса в отношении должностного лица, а не Администрации.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что решение арбитражного суда первой инстанции следует отменить в части отказа в удовлетворении требования Администрации о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области N 6/02 от 01.11.2011 в части пункта 1, которым администрация города Тамбова признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В остальной части судебный акт следует оставить без изменения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения в любом случае (часть 4 статьи 270 АПК РФ) арбитражным судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь частью 2 статьи 269, ст.ст. 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 20.02.2012 по делу N А64-10394/2011 отменить в части.

Признать незаконным и отменить решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области N 6/02 от 01.11.2011 в части пункта 1.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

Н.Д. Миронцева А.И. Протасов