Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2012 г. N 04АП-1737/12

г. Чита

4 октября 2012 г.

Дело N А19-16860/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 4 октября 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Иркутской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 6 июля 2012 года по делу N А19-16860/2011 по заявлению Закрытого акционерного общества "ИНК-Запад" (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Российская, д. 12; ОГРН 1093850009549) к Администрации муниципального образования "Катангский район" (адрес места нахождения: Иркутская область, с. Ербогачен, ул. Комсомольская, 6а; ОГРН 1023802552663) о признании недействительным постановления от 11 июля 2011 года N 178-п,

с участием прокурора Иркутской области и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Агентства лесного хозяйства Иркутской области (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Горького, д. 31; ОГРН 1073808028194)

(суд первой инстанции: Назарьева Л.В.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от ОАО "ИНК-Запад": не было (извещено);

от Администрации Катангского района: не было (извещена);

от прокуратуры: Чадова Елена Андреевна, служебное удостоверение ТО N 145224;

от Агентства лесного хозяйства: не было (извещено)

и установил:

Закрытое акционерное общество "ИНК-Запад" (далее - Общество, ЗАО "ИНК-Запад") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Администрации муниципального образования Катангский район (далее - Администрация) о признании недействительным постановления от 11 июля 2011 года N 178-п "Об отмене постановления администрации МО Катангский район N 104-п от 10.04.2011 г.".

К участию в деле привлечены прокуратура Иркутской области и Агентство лесного хозяйства Иркутской области.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 6 июля 2012 года заявленные ЗАО "ИНК-Запад" требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано недействительным. Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для вынесения постановления от 11 июля 2011 года N 178-п "Об отмене постановления Администрации МО Катангский район N 104-п от 27.04.2011 г.".

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заместитель прокурора Иркутской области обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Ссылаясь на положения статей 12 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, приказа Минсельхоза России от 08.02.2010 N 32, прокурор считает, что для строительства объектов при разработке месторождений полезных ископаемых на лесных участках не требуется разработка градостроительного плана, необходимы только договор аренды и проект освоения лесов. При этом градостроительное законодательство на земли лесного фонда не распространяется, в связи с чем выводы о необходимости утверждения градостроительного плана на земельный участок из состава земель лесного фонда для его использования в целях разработки месторождений полезных ископаемых являются ошибочными. Кроме того, по мнению прокурора, исходя из взаимосвязанных положений статей 44-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района не уполномочены утверждать градостроительные планы земельных участков, расположенных на территории Катангского района, поскольку в этом районе отсутствуют межселенные территории.

Лицами, участвующими в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

О месте и времени судебного заседания ЗАО "ИНК-Запад", Администрация и Агентство лесного хозяйства Иркутской области извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200053940611, 67200053940598 и 67200053940628, а также отчетами о публикации 1 сентября 2012 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя прокуратуры, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ЗАО "ИНК-Запад" зарегистрировано в качестве юридического лица 7 мая 2009 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1093850009549, что подтверждается соответствующим свидетельством (т. 1, л.д. 12).

ЗАО "ИНК-Запад" имеет лицензию серии ИРК N 14697 НР на геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья в пределах Западно-Ярактинского участка, расположенного в Катангском и Усть-Кутском районах Иркутской области (т. 1, л.д. 19-23).

На основании договора аренды лесного участка от 15 февраля 2011 года N 91-56/11 (т. 1, л.д. 24-29, 53-58) Обществу в целях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства поисково-оценочной скважины N 313 на Западно-Яракатинском лицензионном участке и заготовки древесины для реализации основной цели использования участка предоставлен лесной участок, расположенный на землях лесного фонда, имеющий местоположение: Усть-Кутское лесничество (Верхне-Непское участковое лесничество, Верхне-Непская дача, участок N 2, квартал 426, выдел 8), общей площадью 8 га.

23 марта 2011 года ЗАО "ИНК-Запад" обратилось в Администрацию муниципального образования "Катангский район" с заявлением о выдаче градостроительных планов для строительства поисково-оценочной скважины.

На основании поступившего заявления Администрацией вынесено постановление от 27 апреля 2011 года N 104-п (т. 1, л.д. 18), в соответствии с которым утвержден градостроительный план земельного участка площадью 8 га под геологическое изучение недр Западно-Ярактинского лицензионного участка - бурение поисково-оценочной скважины N 313, расположенного в пределах земель лесного фонда Усть-Кутского лесничества, Верхне-Непского участкового лесничества, Верхне-Непская дача, участок N 2, квартал N 426 в Катангском районе Иркутской области.

29 июня 2011 года прокуратурой Катангского района вынесен протест N 7-15-11 на постановление от 27 апреля 2011 года N 104-п, в котором указано, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности и правом распоряжения данными землями обладают только федеральные органы исполнительной власти; строительство объектов осуществляется на основании проекта освоения лесов, разрабатываемого и утверждаемого в соответствии со статьями 12 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, пункта 18 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Минсельхоза России от 8 февраля 2010 года N 32, при этом получение градостроительного плана указанными нормами не предусмотрено (т. 1, л.д. 71-72).

По результатам рассмотрения названного протеста Администрацией принято постановление от 11 июля 2011 года N 178-п "Об отмене постановления Администрации муниципального образования "Катангский район" N 104-п от 27.04.2011 г." (т. 1, л.д. 17 и 39).

Полагая, что постановление Администрации от 11 июля 2011 года N 178-п, отменяющее ранее вынесенное постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка, не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, ЗАО "ИНК-Запад" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого постановления ввиду следующего.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Применительно к законодательству о градостроительной деятельности аналогичное требование установлено в части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

Пунктом 4 статьи 45 Устава муниципального образования "Катангский район", утвержденного решением районной Думы Катангского района от 01.07.1999 N 2/12, предусмотрена аналогичная норма права, позволяющая мэру района отменять принятые им постановления и распоряжения.

Вместе с тем, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 июля 2004 года N 1424/04 указано, что отмена муниципального правового акта осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что реализация Администрацией полномочий, установленных пунктом 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении и пунктом 4 статьи 45 Устава муниципального образования "Катангский район", не может ставиться в зависимость исключительно от ее усмотрения и основываться только на формальном праве отмены ранее принятого ненормативного правового акта.

Иными словами, орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Подобное толкование пункта 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении соответствует правовой позиции, выраженной в Определении Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14 июня 2011 года N ВАС-6965/11, постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 февраля 2011 года N А33-2305/2010, от 16 мая 2011 года по делу N А19-15285/10, от 12 августа 2011 года по делу N А19-20537/2010, от 1 ноября 2011 года по делу N А19-5467/2011, от 28 апреля 2012 года по делу N А19-16859\2011 и от 2 мая 2012 года по делу N А19-15875/2011.

Поскольку постановление Администрации от 11 июля 2011 года N 178-п является актом ненормативного характера, направленным на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, следовательно, оно должно быть мотивированным и обоснованным.

Между тем, в постановлении Администрации от 11 июля 2011 года N 178-п не указано какое-либо правовое обоснование и фактические обстоятельства, послужившие основанием для отмены постановления от 27 апреля 2011 года N 104-п, то есть данный ненормативный акт является немотивированным.

В качестве единственного основании в оспариваемом постановлении имеется лишь ссылка на протест прокурора Катангского района от 29 июня 2011 года.

В свою очередь, в данном протесте приведено два мотива незаконности постановления Администрации от 27 апреля 2011 года N 104-п: 1) превышение Администрацией полномочий по распоряжению земельным участком, поскольку в соответствии с положениями статьи 17 Земельного кодекса и статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли лесного фонда находятся в федеральной собственности; 2) согласно статьям 12, 43 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, приказу Минсельхоза России от 08.02.2010 N 32 и приказу Рослесхоза от 27.12.2007 N 515 не предусматривают получение градостроительного плана для возведения объектов в целях осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, строительство таких объектов осуществляется на основании проекта освоения лесов.

Относительно первого из названных в протесте прокурора оснований суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

На основании пункта 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено этим Кодексом, федеральными законами.

Правомочие распоряжения - это обеспечиваемая законом возможность определять судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения посредством совершения разного рода юридических сделок (отчуждение имущества обозначенных законом пределах посредством договоров).

Между тем, из содержания части 3 статьи 43, статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что градостроительный план, подготовленный на основании проекта межевания территорий и проекта планировки территорий, выдается на сформированный и предоставленный земельный участок.

Следовательно, утверждение градостроительного плана земельного участка не является реализацией полномочий по распоряжению земельным участком (актом по распоряжению таким участком). Поэтому содержащийся в протесте прокурора Катангского района вывод о принятии Администрацией отмененного оспариваемым постановлением муниципального правового акта (постановления от 27 апреля 2011 года N 104-п) с превышением полномочий по мотиву отсутствия у Администрации права распоряжения землями лесного фонда основан на ошибочном толковании действующего гражданского, земельного и градостроительного законодательства.

Относительно второго из названных в протесте прокурора оснований (и аналогичного довода, содержащегося в апелляционной жалобе) суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно частям 2 и 5 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются: организация использования лесов; создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры; проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.

Обязанность по составлению проекта освоения лесов частью 1 статьи 88 Лесного кодекса Российской Федерации возложена на лиц, которым лесные участки предоставлены в постоянное пользование или в аренду.

В соответствии со статьей 26 Лесного кодекса Российской Федерации законное освоение лесного участка и изъятие лесных ресурсов осуществляются только при наличии у лесопользователя проекта освоения лесов и последующем представлении лесопользователем лесной декларации.

Таким образом, из статей 21, 24, 26, 88 и 89 Лесного кодекса Российской Федерации, а также положений Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Минсельхоза России от 08.02.2010 N 32, следует, что проект освоения лесов необходим для законного освоения лесного участка и изъятия лесных ресурсов.

В силу пункта 11 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых является самостоятельным видом использования лесов.

При этом использование лесов для указанных целей осуществляется в соответствии со статьей 21 данного Кодекса (часть 1 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 21 того же Кодекса на землях лесного фонда допускается строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Часть 4 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок использования лесов для выполнения рассматриваемых работ утвержден приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27.12.2010 N 515, согласно пункту 2 которого для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду в соответствии со статьями 43 и 74 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования части 2 статьи 43, частей 3 и 4 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без проведения аукциона на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе для разработки полезных ископаемых; полномочия по заключению договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, предоставляются соответствующим органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Как видно из материалов дела, Обществу на основании договора аренды от 15 февраля года N 91-56/11, заключенному с Агентством лесного хозяйства Иркутской области, предоставлен лесной участок, расположенный на землях лесного фонда для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства поисково-оценочной скважины N 313 на Западно-Яракатинском лицензионном участке.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 129, пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство любого объекта должно производиться при наличии разрешений собственника земельного участка и с соблюдением градостроительных норм и правил.

Под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (пункт 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поисково-оценочная скважина в виде ее сооружений не относится к недрам и не исключена из гражданского оборота (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2000 года N 3531/00).

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на дату принятия оспариваемого постановления) строительство объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Частью 1 этой же статьи предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Таким образом, для создания объекта недвижимости (в данном случае строительства поисково-оценочных скважин) с соблюдением закона и иных правовых актов необходимо получение разрешения на его строительство.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 51, пунктом 2 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию среди прочих документов застройщик представляет в орган, уполномоченный выдавать такое разрешение, градостроительный план земельного участка.

Необходимость предоставления градостроительных планов земельных участков в соответствующем пакете документов для получения разрешений на строительство объектов предусмотрена также пунктом 3.1 Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, утвержденного приказом Минприроды России от 27.08.2009 N 268.

Как следует из взаимосвязанных положений пункта 3 части 1 статьи 8, части 5 статьи 41, части 6 статьи 43 и статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план выдается на основе выполненных работ по территориальному планированию и межеванию территорий, содержит сведения о границах земельного участка и минимальных отступах от границ, зонах действия публичных сервитутов, о технических условиях подключения объектов, расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства и культурного наследия.

Следовательно, для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство поисково-оценочной скважины с вертолетной площадкой и подъездной дорогой необходим разработанный и утвержденный в установленном порядке градостроительный план земельного участка.

Необходимость разработки и утверждения градостроительного плана земельного участка следует также из пунктов 3.3 и 3.4 договора аренды лесного участка от 15 февраля 2011 года N 91-56/11.

Учитывая изложенное, содержащийся в протесте прокурора от 29 июня 2011 года и апелляционной жалобе вывод о том, что получение градостроительного плана земельного участка не требуется, признается несостоятельным в правовом отношении.

Таким образом, доводы, указанные прокурором Катанского района в протесте от 29 июня 2011 года, по результатам рассмотрения которого вынесено постановление от 11 июля 2011 года N 178-п, являются необоснованными.

Иных оснований незаконности действий органа местного самоуправления при принятии постановления от 27 апреля 2011 года N 104-п в протесте прокурора Катангского района от 29 июня 2011 года не содержится, в связи с чем приведенные в апелляционной жалобе прокурора доводы о незаконности данного постановления по мотиву несоблюдения требований статей 44-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в рамках настоящего дела оценке не подлежат, поскольку не являлись основанием для принятия постановления от 11 июля 2011 года N 178-п.

Изложенное соответствует правовой позиции, выраженной в постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 апреля 2012 года по делу N А19-16859/2011, от 19 июля 2012 года по делу N А19-18647/2011, от 30 июля 2012 года по делу N А19-18648/2011 и от 17 сентября 2012 года по делу N А19-18649/2011.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 6 июля 2012 года по делу N А19-16860/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 6 июля 2012 года по делу N А19-16860/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов Е.В. Желтоухов