Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2012 г. N 13АП-3491/12

г. Санкт-Петербург

13 ноября 2012 г.

Дело N А56-56151/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от 3-х лиц: не явились, извещены;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-3491/2012) Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.12.2011 по делу N А56-56151/2011 (судья Буткевич Л.Ю.), принятое

по заявлению Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", место нахождения: 188679, Ленинградская область, г.п. им. Морозова, ул. Спорта, д. 5, ОГРН 1054700122905

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

3-и лица: 1) Совет депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", место нахождения: 188679, Ленинградская область, г.п. им. Морозова, ул. Спорта, д. 2) Индивидуальный предприниматель Гудкова О. А., место нахождения: пос. им. Морозова Всевложского района Ленинградской области

о признании частей 1, 3 решения от 28.07.2011 N Р/04/240 и предписания от 28.07.2011 N П/04/1875-100 недействительными

установил:

Администрация муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", 188679, Ленинградская область, г.п. им. Морозова, ул. Спорта, д. 5, ОГРН 1054700122905 (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании частей 1, 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление, УФАС) от 28.07.2011 N Р/04/240 и предписания от 28.07.2011 N П/04/1875-100 недействительными.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, к участию в деле привлечены Совет депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Совет депутатов) и индивидуальный предприниматель Гудкова О. А.

Решением суда от 27.12.2011 в удовлетворении требований заявителя отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, Администрация направила апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, просит решение от 27.12.2011 отменить и принять по делу новый судебный акт.

Определением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2012, в целях необходимости соблюдения установленного арбитражным законодательством принципа единообразия судебной практики и во избежание принятия противоречащих друг другу судебных актов, производство по настоящему делу приостановлено до окончания производства по арбитражному делу N А56-56196/2011.

В связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для приостановления производства по делу, определением от 19.10.2012 производство по делу N А56-56151/2011 возобновлено, судебное разбирательство назначено на 12.11.2012.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечили явку своих представителей в судебное заседание, что в силу частей 3, 2, 5 статьи 156 и части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в связи с поступлением заявления ИП Гудковой О.А. на действия Администрации, препятствующие ИП Гудковой О.А. в осуществлении предпринимательской деятельности по оказанию услуг по погребению, УФАС возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 165-04-254-А/11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ)

В ходе рассмотрения антимонопольного дела установлено, что Администрация письмом от 31.01.2011 N 67 сообщила ИП Гудковой О.А., что деятельность ИП Гудковой О.А. по оказанию ритуальных услуг является незаконной в связи с отсутствием у нее статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, присвоение которого предусмотрено Постановлением Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградская области" "Об утверждении положения "О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 22.11.2010 N 38 (далее - Положение N38), опубликованного в газете "Ладожские новости" N 24 (142) от 15.12.2010.

По результатам рассмотрения материалов проверки и изучения указанного Положения Управление вынесло решение от 28.07.2011 по делу N 165-04-254-А/11, пунктами 1 и 2 которого в действиях Администрации и Совета депутатов признаны нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N135-ФЗ, пунктом 3 указало на необходимость выдачи Администрации предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, пунктом 4 - на необходимость выдачи Совету депутатов предписания об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Предписанием от 28.07.2011 Управление обязало Администрацию прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно не препятствовать хозяйствующим субъектам, в том числе ИП Гудковой О.А. в осуществлении деятельности по погребению, путем установления не предусмотренных законодательством требований к товарам и хозяйствующим субъектам.

Полагая части 1 и 3 решения и предписание УФАС незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Признав, что Положение N 38 противоречит нормам Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8), и как следствие, действия Администрации по исполнению указанного Положения путем установления необоснованного требования о необходимости получения хозяйствующими субъектами, в том числе ИП Гудковой О.А., статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг являются незаконными, суд первой инстанции отказал Администрации в удовлетворении заявления.

Изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя и отмены принятого решения на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и их должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты.

В силу подпункта 1 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Из указанных норм следует, что акты, в том числе, органов местного самоуправления подлежат антимонопольному контролю в том случае, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

Статьей 17 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальные заказы, а также устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 51 указанного Закона предусматривает право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участия в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 25 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом, из указанной нормы Федерального закона не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

В силу требований статьи 29 Закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из буквального толкования положений данной статьи следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

В статье 9 Закона N 8-ФЗ указан гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотрен порядок возмещения специализированной службе по вопросам похоронного дела стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.

В целях выполнения Закона N 8-ФЗ в части предоставления гарантий гражданам издан Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", пунктом первым которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 указанного Закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг.

При этом пунктом 2 Указа предусмотрена обязанность, в том числе, и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных пунктом 1 Указа.

Из совокупности указанных норм следует, что ритуальные услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению, не являются предпринимательской деятельностью, так как оказываются гражданам безвозмездно, а средства, потраченные на оказание этих услуг, впоследствии возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов. При этом бюджетные средства по своему определению (согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации) предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

На основании изложенного, суд первой инстанции правильно признал, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Закон N 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Статьей 6 Закона N 8-ФЗ закреплено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со статьей 10 данного Закона родственникам умершего, осуществившим погребение за счет собственных средств, предусмотрено право получить социальное пособие на погребение. Также установлено, что гражданам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего и воспользовавшимся гарантированными услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно признал, что Закон N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения юридическими и физическими лицами без присвоения им статуса специализированной службы за счет родственников или лиц, взявших на себя обязанность по погребению умершего с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.

Из Положения N 38 следует, что на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" погребение умерших и оказание ритуальных услуг по погребению осуществляется муниципальной специализированной службой по оказанию ритуальных услуг, созданной Администрацией, а также иными хозяйствующими субъектами, получившими статус специализированной службы по оказанию ритуальных услуг в порядке, установленном названным Положением.

Это же Положение регулирует порядок получения хозяйствующими субъектами статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, путем предоставления хозяйствующими субъектами документов, установленных Положением, и заключения соглашения об оказании ритуальных услуг. Оно же содержит критерии отклонения заявок, поданных хозяйствующими субъектами на наделение их статусом специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, в том числе: непредставление или представление в ненадлежащей форме документов, установленных пунктом 2.2 раздела 2 Положения N 38, и ограничивает срок, на который хозяйствующему субъекту присваивается статус специализированной службы (6 месяцев).

Согласно правовой позиции, сформулированной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29.11.2011 N 8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В данном случае Положение N 38 фактически, регламентирующее разрешительный характер осуществления хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования ритуальных услуг, путем присвоения им статуса "специализированной службы", не соответствует положениям Закона N 8-ФЗ и Закона N 135-ФЗ и нарушает права лиц, оказывающих услуги по погребению на платной основе, на свободную конкуренцию в осуществляемой ими сфере деятельности, а также право родственников умерших на выбор ими лица, оказывающего услуги по погребению на возмездной основе, что также установлено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2011 по делу NА56-56196/2011, вынесенным по результатам рассмотрения заявления Совета депутатов о признании незаконными частей 2, 4 решения от 28.07.2011 N Р/04/240 и предписания УФАС от 28.07.2011 N П/04/1876-101 по делу N 164-04-254-А/11, имеющим преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора.

Следовательно, выводы суда первой инстанции о несоответствии Положения N 38 статьям 9, 29 Закона N 8-ФЗ и пункту 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, и как следствие о незаконности действий Администрации по исполнению указанного Положения путем установления необоснованного требования о необходимости получения хозяйствующими субъектами, в том числе ИП Гудковой О.А., статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, следует признать правомерными.

УФАС согласно части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей названного Закона.

В силу статей 23, 39 Закона N 135-ФЗ Управление в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Решением от 28.07.2011 по делу N 165-04-254-А/11 Управление признало в действиях Администрации нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 1), в связи с чем в пункте 3 данного решения указало на необходимость выдачи заявителю предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Предписанием от 28.07.2011 N П/04/1875-100, выданным антимонопольным органом на основании указанного решения, Администрации предписано прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно, не препятствовать хозяйствующим субъектам, в том числе ИП Гудковой О.А. в осуществлении деятельности по погребению, путем установления не предусмотренных законодательством требований к товарам или хозяйствующим субъектам.

Исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, а также принимая во внимание, что решение УФАС по ЛО от 28.07.2011 N Р/04/240 по делу N 165-04-254-А/11 соответствует требованиям законодательства и не нарушает права и законные интересы Администрации, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что выданное в пределах полномочий УФАС предписание от 28.07.2011 N П/04/1875-100 также является законным и не нарушает права и интересы заявителя, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом не допущено.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены доводы заявителя и все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у судебной коллегии не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Администрации и отмены принятого решения.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 декабря 2011 года по делу N А56-56151/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" - без удовлетворения.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Г. В. Борисова Л. А. Шульга