Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2012 г. N 20АП-5768/12

г. Тула

20 декабря 2012 г.

Дело N А23-3082/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 декабря 2012 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тиминской О.А., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Коломиец В.Н., рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 03.10.2012 (судья Аникина Е.А.) по делу N А23-3082/2012, по заявлению ОАО "Троицкая бумажная фабрика" (г. Кондрово, Калужская область, ОГРН 1024000568239, ИНН 4004009259) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калужской области (г. Калуга) о признании недействительным предписания об устранении правонарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 26.07.2012 N 04-147/2012, при участии от ОАО "Троицкая бумажная фабрика" - Иванниковой О.Н. (доверенность от 20.04.2012 N 71), от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калужской области - Кудиновой А.В. (доверенность от 25.06.2012), Рождествина М.М. (доверенность от 30.07.2012), установил следующее.

Открытое акционерное общество "Троицкая бумажная фабрика" (далее - ОАО "ТБФ", Общество) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калужской области (далее - административный орган, Управление) о признании недействительным предписания об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 26.07.2012 N 04-147/2012.

Решением суда от 03.10.2012 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление подало апелляционную жалобу.

Жалоба рассмотрена в порядке статей 163, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации после перерывов, объявленных судом в судебных заседаниях 13.12.2012 и 18.12.2012.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, заслушав доводы представителей сторон суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

Судом установлено, что ОАО "ТБФ" производит размещение промышленных и твердых нетоксичных бытовых отходов (далее - ТБО) на полигоне в южной части г. Кондрово на земельном участке площадью 13939 кв. м с кадастровым номером 40:04:01 07 04:0011. Согласно постановлению от 10.04.2009 N 500 данный земельный участок предоставлен Обществу администрацией муниципального района "Дзержинский район" в аренду на 3 года.

Во время проведения рейдовой проверки в водоохраной зоне р. Шаня в черте г. Кондрово 09.02.2012 Управлением выявлен ряд нарушений природоохранного законодательства при эксплуатации полигона промышленных и бытовых нетоксичных отходов ОАО "ТБФ", частично расположенного в водоохраной зоне р. Шаня.

Для устранения выявленных нарушений Обществу выдано предписание от 11.03.2012 N 04-023/2012/7 о том, чтобы в срок до 01.04.2012 привести деятельность по эксплуатации полигона в соответствие с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в части недопущения захоронения отходов производства и потребления в границах водоохраной зоны р. Шаня.

В установленный срок письмом от 02.04.2012 N 1233 Общество сообщило о выполнении предписания.

Управлением в период с 09.07.2012 по 26.07.2012 проведена внеплановая выездная документарная проверка исполнения ОАО "ТБФ" предписания от 05.05.2012 N 04-108/2012, в ходе которой установлено, что Общество не выполнило в установленный срок предписание, а именно не привело деятельность по эксплуатации полигона в соответствие с требованиями Водного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) в части недопущения захоронения отходов производства и потребления в границах водоохраной зоны р. Шаня, что отражено в акте от 26.07.2012 N 04-147/2012.

Так, прекратив размещение (складирование) отходов в водоохраной зоне р. Шаня, Общество произвело засыпку грунтом отходов согласно Инструкции по эксплуатации свалки промышленных и бытовых отходов от 05.12.2011 N 74. При захоронении отходов уплотненный слой отходов высотой 0,5 м изолируется слоем грунта 0,25 м, что говорит о том, что данная технология связана с захоронением отходов, и является нарушением пункта 2 части 15 статьи 65 Кодекса.

Разработанный рабочий проект рекультивации свалки ТБО не прошел экологическую экспертизу и не согласован с органами государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Проект не предусматривает, что работы по рекультивации свалки ТБО должны выполняться в водоохраной зоне р. Шаня (не предусмотрены водоохранные мероприятия при производстве работ по рекультивации свалки).

В связи с этим Обществу выдано предписание, которым установлен срок для приведения деятельности по эксплуатации полигона в соответствие с требованиями Кодекса в части недопущения захоронения отходов производства и потребления в границах водоохраной зоны р. Шаня до 26.09.2012.

Полагая, что предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Общества, ОАО "ТБФ" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу, утвержденного приказом от 13.01.2009 N 4, Департамент Росприроднадзора по Приволжскому федеральному округу является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования межрегионального уровня, осуществляющим отдельные функции Росприроднадзора на территории Приволжского федерального округа.

Департамент с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (пункт 5.5 указанного Положения).

В силу пункта 29 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26.08.2008 N 192 (далее - Административный регламент), должностное лицо (лица) Росприроднадзора или его территориального органа на основании акта проверки, в случае выявления в ходе мероприятия по контролю нарушений, выдает уполномоченному представителю юридического или физического лица предписание об устранении выявленных в результате проверки нарушений условий использования водного объекта.

В Приложении 3 к Административному регламенту приведен образец предписания об устранении выявленных нарушений, в соответствии с которым в графе основание вынесения предписания" указываются ссылки на нормативный правовой акт, предусматривающий предписываемую обязанность.

Целью выдачи предписания является устранение обнаруженных нарушений, направленное на прекращение нарушения норм водоохранного законодательства.

Статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) установлено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон запрещается движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие (пункт 4 части 15 статьи 65 Кодекса).

Из части 16 статьи 65 Кодекса следует, что в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Как следует из материалов дела, Обществу со ссылкой на пункт 2 части 15 статьи 65 Кодекса предписано в срок до 26.09.2012 привести деятельность по эксплуатации полигона в соответствие с требованиями Кодекса в части недопущения захоронения отходов производства и потребления в границах водоохраной зоны р. Шаня.

Согласно представленному ОАО "ТБФ" межевому плану земельного участка 40:04:010704:11 от 13.04.2012, кадастровой выписке на земельный участок 40:04:010704:11 от 11.05.2012 N 40/12-60351 границы земельного участка, предназначенного для размещения свалки ТБО, изменены и расположены за пределами водоохраной зоны р. Шаня.

Общество осуществляет мероприятия по рекультивации земельного участка в соответствии с рабочим проектом рекультивации свалки 960-1-06, которым предусмотрено, что в конце процесса стабилизации (упрочнение свалочного грунта) автомобильным транспортом завозится грунт для засыпки и планировки образовавшихся провалов. Рекультивация полигона выполняется в два этапа: технический и биологический.

Данные мероприятия не являются захоронением отходов, соответствуют Основным положениям о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67.

Кроме того, как указано в акте проверки от 26.07.2012 N 04-147/2012, 10.07.2012 в ходе проведения выездной проверки и обследования свалки ТБО установлено, что ОАО "ТБФ" прекратило размещение отходов в водоохраной зоне р. Шаня.

Таким образом, довод апелляционной жалобы о том, что Общество несанкционированно размещает ТБО, отклоняется.

Ссылка Управления на невключение Обществом в проект рекультивации водоохранных мероприятий апелляционной инстанцией не принимается, поскольку данное требование не основано на требованиях действующего законодательства.

ОАО "ТБФ" использует земельный участок для размещения своих отходов, начиная с 1994 года. Свалка внесена в реестр объектов размещения отходов производства и потребления.

Проект рекультивации свалки ОАО "ТБФ" был представлен в Росприроднадзор еще в 2010 году. На протяжении двух лет, начиная с 2010 года, Росприроднадзор проводил постоянные проверки деятельности ОАО "ТБФ". Ни одной проверкой (плановой и внеплановой) ответчиком не установлено несоответствие проекта рекультивации законодательству, в том числе не указывалось на обязательное прохождение экологической экспертизы данного документа.

Более того, Актом проверки 2010 года закреплены те мероприятия (завоз грунта для засыпки трещин и провалов, его планировка), которые на данный момент признаются Управлением как захоронение отходов.

Также суд первой инстанции правильно отметил, что оспариваемое предписание не содержит указания на конкретные действия, которые должен совершить заявитель для устранения выявленных недостатков, в нем не говорится, какие правоустанавливающие документы в соответствии с какими нормами законодательства следует привести, каким образом это необходимо сделать.

В то время предписание о прекращении нарушения по своей правовой природе представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора в сфере природопользования, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации, важный элемент законности предписания - его реальная исполнимость.

Предписание административного органа должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании требования должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Данная позиция соответствует судебной практике, в т.ч. постановлению ФАС УО от 18.08.12 N А50-18407/11, постановлению ФАС ЦО от 19.09.12 N А23-5290/11, постановлению Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А48-3393/2011.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Общества, в связи с чем правомерно признано судом недействительным.

Ссылка апелляционной жалобы на судебные акты мирового судьи Дзержинского района Калужской области от 29.08.12 и Дзержинского районного суда от 04.10.12, которыми Общество привлечено к административной ответственности по ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях за невыполнение оспариваемого предписания, отклоняется.

В постановлении (т.2 л.д.50) суд общей юрисдикции исходил из законности предписания, поскольку "оно выдано уполномоченным должностным лицом, ОАО "Троицкая бумажная фабрика" не обжаловано в установленном законом порядке".

На соответствие действующему законодательству как ненормативный акт государственного органа предписание судом не проверялось.

Судом первой инстанции полно установлены все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, как того требует статья 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нормы материального права применены верно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта в любом случае, не выявлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 03.10.2012 по делу N А23-3082/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.А. Тиминская

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова