Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2013 г. N 10АП-10953/12

г. Москва

30 января 2013 г.

Дело N А41-20358/12

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 января 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мищенко Е.А.,

судей Бархатова В.Ю., Виткаловой Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: Менкнасуновой М.Б.,

при участии в заседании:

от заявителя: Черина Т.А., по доверенности от 25.07.2012 N 39, Кузнецова Л.Ф., по удостоверению N 2442;

от заинтересованного лица: Коваленко А.Г. по доверенности от 20.11.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Московской области от 27.09.2012 по делу N А41-20358/12, принятое судьей Сабитовой С.Н., по заявлению Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу к муниципальному унитарному предприятию "Истринский полигон твёрдых бытовых отходов" об аннулировании лицензии;

УСТАНОВИЛ:

Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу (ОГРН: 1057748853690; далее - заявитель, Департамент Росприроднадзора по ЦФО, административный орган) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к муниципальному унитарному предприятию Истринского муниципального района "Истринский полигон твёрдых бытовых отходов" (ОРГН: 1025001822504; далее - заинтересованное лицо, МУП "Истринский полигон ТБО", предприятие) об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов N ОП-02-002322 (50).

Решением Арбитражного суда Московской области от 27.09.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент Росприроднадзора по ЦФО обратился с апелляционной жалобой в Десятый арбитражный апелляционный суд.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В судебном заседании представитель предприятия против доводов управления возражал, ссылаясь на законность решения арбитражного суда первой инстанции и необоснованность доводов апелляционной жалобы административного органа.

Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Департамента Росприроднадзора по ЦФО

Как следует из материалов дела и установлено судом, МУП "Истринский полигон ТБО" (ОГРН: 1025001822504) имеет лицензию N ОП-02-002322 (50), выданную 12.02.2010 Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, сроком действия с 03.02.2010 по 12.12.2015. Согласно указанной лицензии местами осуществления лицензируемого вида деятельности: Московская область, Истринский район, Ивановское с.п. (в 500 м юго-западнее д. Павловское); Московская область, Истринский район, Букаревское с.о., ЗАО "Глебовское ПО" (юго-восточнее д. Горки).

20.07.2011 административным органом был проведен осмотр помещений, территорий и находящихся там вещей и документов МУП "Истринский полигон ТБО".

В ходе проверки было установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 50:08:070274 площадью 40113 кв.м., расположенном по адресу: Московская область, Истринский район, сельское поселение Букаровское, юго-восточнее д. Горки МУП "Истринский полигон ТБО" осуществляет работы по засыпке карьера с использованием отходов IV-V класса опасности. На территории участка размещена карьерная выемка (тело полигона) площадью 6 га, которая заполняется размещаемыми МУП "Истринский полигон ТБО" отходами от жилищ, отходами потребления, мусором строительным от разборки зданий, твердыми минеральными отходами, отходами асфальтобетона, грунтом и др.

Департаментом Росприроднадзора по ЦФО выявлено, что у 17 работников предприятия, занятых и допущенных к обращению с отходами, отсутствуют свидетельства (сертификаты) по обучению на право обращения с отходами, то есть работники не обучены по специальной программе по обращению с отходами и не обладают необходимыми знаниями в этой области. Количество работающих на карьере согласно штатного расписания фактически составляет 4 сотрудника - приемщик отходов Жукова М.П., бульдозеристы Кускевич Л. и Почитарь А., мастер Худов Л.С., из которых Жукова М.Н., Кускевич Л., Почитарь А. не обучены, не обладают знаниями в этой области и не имеют свидетельства.

Предприятием не организован и не проводится производственный входной контроль за видами (номенклатурой отходов по лимиту размещения отходов) и лицензией поступающих отходов производства и потребления, в результате чего на карьер поступают отходы, не предусмотренные лицензией и лимитами на размещение отходов. При визуальном осмотре выявлено, что на тело полигона поступают и размещаются отходы, не вошедшие в проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а именно: автошины отработанные, лом черных металлов, тара от лакокраски загрязненная, а также биологические отходы. Также выявлено, что достоверный учет принимаемых отходов по весу не ведется, ведется приблизительный учет по талонам, без взвешивания, так как вес отсутствует. Прием и ведение журнала учета принимаемых отходов осуществляют приемщик отходов, не обученный по специальной программе.

Заявителем также установлено, что в нарушение проектных решений по рекультивации карьера, согласно которому допускается прием и размещение твердых бытовых отходов (ТБО) в количестве - 15% к другим отходам (т.е. соотношение 15:85), на карьере были размещены в основном, не менее 90% отходов ТБО, что свидетельствует о ненадлежащей организации и проведении производственного входного контроля.

МУП "Истринский полигон ТБО" не проводит производственный контроль по выполнению проектных решений в части контроля за соблюдением нормативов предельно-допустимых выбросов (ПДВ), в том числе: на границе санитарно-защитной зоны, а также контроля за сбросами сточных вод и почвами. Периодичность контроля установлена утвержденным директором планом-графиком контроля за соблюдением нормативами ПДВ на 2011 год по 11 контролирующим веществам - 4 раза в год (поквартально).

Административным органом установлено, что в 2010 году и 1 полугодии 2011 контроль за выбросами, сбросами, почвам и мониторинг водных объектов не проводился.

МУП "Истринский полигон ТБО", осуществляя обращение с отходами I - IV классов опасности (включая их транспортировку), не имеет паспортов на опасные отходы, образующиеся от собственной деятельности. Среди них фильтры масляные, воздушные, топливные автомобильные отработанные, смет от уборки территории, содержащий опасные компоненты; отходы фекальные из выгребных ям (жидкие бытовые отходы);" нефтешлам; осадок от отстойник мойки автотранспорта; отходы от дезинфекционной ванны; мусор строительный о разборки зданий; твердые минеральные отходы; отходы асфальтобетона асфальтобетона; отходы асбестагипса; затвердевшие отходы пластмасс; отходы потребления па производстве, подобные коммунальным; отходы кожи; текстильные отходы и др.

Департамент Росприроднадзора по ЦФО установил, что, не разработав паспорта на вышеуказанные отходы, МУП "Истринский полигон ТБО" допустило нарушение требований части 3 статьи 14 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-Ф "Об отходах производства и потребления".

Согласно служебной записке начальника отдела контроля и надзора в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха Данилина Д.С. от 08.08.2011, в период 2010-2011 годов МУП "Истринский полигон ТБО" не обращался заявлением о согласовании "Порядка осуществления производственного контроля области обращения с отходами".

Кроме того, заявитель указывает, что в нарушение требований части 2 статьи 26 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предприятие осуществляет деятельность по обращению с отходами без разработанного и согласованного "Порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами".

Нарушения, допущенные МУП "Истринский полигон ТБО", относятся к грубым нарушениям лицензионных требований и условий в соответствии с подпунктами "а", "в" пункта 4 постановления Правительства РФ от 26.08.2006 N 524 "Об утверждении положении о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов".

МУП "Истринский полигон ТБО" решением Арбитражного суда Московской области от 20.10.2011 по делу N А41-30410/11 привлечен к административной ответственности на основании части 4 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей ( т.1 л.д. 35-39).

Департаментом предприятию 24.11.2011 было выдано предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований N 60-15-36/1538 (т.1 л.д. 40-41).

МУП "Истринский полигон ТБО" предписывалось:

1) устранить грубые нарушения лицензионных требований и условий при эксплуатации карьера под размещение отходов производства и потребления, расположенного по адресу: Московская область, Истринский район, вблизи д.Горки и пос. Глебовский;

2) организовать проведение производственного входного контроля за видами (номенклатурой отходов по лимиту размещения отходов и лицензией), поступающих отходов производства и потребления в целях исключения попадания на объект отходов, не предусмотренных лицензией и лимитами на размещение отходов;

3) представить паспорта на опасные отходы, образующиеся от собственной деятельности.

Департаментом Росприроднадзора по ЦФО при проведении проверки ранее выданного предписания установлено, что к 15.01.2012 заинтересованное лицо не выполнило предписание от 24.11.2011 N 60-15-36/1538.

01.02.2012 мировой судья 65 судебного участка Истринского района Московской области вынес постановление по делу об административном правонарушении N 5-93/12, в соответствии с которым МУП "Истринский полигон ТБО" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 10 000 рублей ( т.1 л.д. 51-52).

29.12.2011 предприятию выдано новое предписание N 71-15-36/1750 (т.1 л.д. 53-54), в соответствии с которым требовалось:

1. Устранить грубые нарушения лицензионных требований и условий при эксплуатации карьера под размещение отходов производства и потребления, расположенного по адресу: Московская область, Истринский район, вблизи д. Горки и пос. Глебовский;

2. Организовать проведение производственного входного контроля за видами (номенклатурой отходов по лимиту размещения отходов и лицензией) поступающих отходов производства и потребления в целях исключения попадания на объект отходов, не предусмотренных лицензией и лимитами на размещение отходов;

3. Представить паспорта на опасные отходы, образующиеся от собственной деятельности.

Актом проверки органа государственного контроля (надзора) от 13.03.2012 N КЛФ-360/25 государственным инспектором Департамента было установлено, что предписание от 29.12.2011 N 71-15-36/1750 МУП "Истринский полигон ТБО" исполнено не было.

Департамент Росприроднадзора по ЦФО, ссылаясь на неисполнение предприятием предписания от 29.12.2011 N 71-15-36/1750, обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением об аннулировании лицензии N ОП-02-002322 (50), выданной Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 12.02.2010, МУП "Истринский полигон ТБО".

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции допросил в качестве свидетеля Кулагину Татьяну Владимировну.

Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) установлены требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся как на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.

Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 22 Закона об отходах производства и потребления).

Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

МУП "Истринский полигон ТБО" (ОГРН: 1025001822504) имеет лицензию N ОП-02-002322 (50) со сроком действия с 03.02.2010 по 12.12.2015.

Согласно части 11 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в случае, если в установленный судом, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии (часть 12 статьи 20 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Согласно пункту 2 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 N 524, Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее -лицензирующий орган).

Судебная коллегия отклоняет доводы заявителя о том, что суд не учел того обстоятельства, что предприятие неоднократно нарушало санитарные и экологические требования. МУП "Истринский полигон" осуществляя лицензируемую деятельность по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов, серьезно нарушает защиту прав, законных интересов, здоровья граждан и окружающей среды.

Актом проверки органа государственного контроля (надзора) от 13.03.2012 N КЛФ-360/25 государственным инспектором Департамента было установлено, что предписание от 29.12.2011 N71-15-36/1750 не было исполнено.

Вместе с тем, административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) предусмотрена статьей 19.5.КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, заинтересованному лицу административный орган выдавал предписания от 24.2011 N 61-15-136/1539 по устранению нарушений лицензионных требований, предписание от 24.11.2011 N 60-15-36/1538 о разработке и предоставлении паспортов на опасные отходы, образующиеся от собственной деятельности.

Мировым судьей 65 судебного участка Истринского судебного района Московской области производство по делам N 5-193/12 и N 5-245/12 об административных правонарушениях в отношении МУП "Истринский полигон ТБО" по части 1 статье 19.5 КоАП РФ было прекращено.

Заявитель указывает, что предприятие не выполняло лицензионные требования по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, утверждённого на момент проверки 20.07.2011 Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 N 524, относящимся к грубым нарушениям, а именно: а) допуск к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности лиц, не имеющих профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I - IV класса опасности; в) отсутствие у лицензиата - юридического лица производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении им деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности.

Вместе с тем, заинтересованным лицом в материалы дела были представлены свидетельства (сертификаты) на право работы с отходами I - IV класса опасности на всех лиц, допущенных к обращению с отходами (директор, заместители директора, старшие мастера цехов, мастера цехов, приёмщики ТБО, машинисты бульдозеров, в том числе и лиц, указанных в акте проверки (т.2 л.д.22-40).

Управлением Ростехнадзора по ЦФО с предприятием в 2010 году согласована "Программа (Порядок) проведения производственного экологического контроля в области обращения с опасными отходами".

"Программа (Порядок) проведения производственного экологического контроля в области обращения с опасными отходами" и сводная таблица экологического мониторинга окружающей среды на 2010-2015 годы (т.2 л.д. 41-57). В Ростехнадзор по ЦФО и Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при получении предприятием лицензии на деятельность по обращению с отходами и санитарно-эпидемиологического заключения на производство данного вида деятельности.

Согласно санитарно-эпидемиологическому заключению от 09.12.2009 N 50.04.04.000.М.000362.12.09, размещение отходов в рекультивируемом карьере по адресу: Московская область, Истринский район, с.п.Букаревское, вблизи п.Глебово, соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

Судом первой инстанции правомерно установлено, что аннулирование лицензии ограничит правоспособность МУП "Истринский полигон ТБО", поскольку исключит возможность осуществлять основной вид деятельности - сбор, транспортировка и размещение отходов от населения и бюджетных организаций Истринского района на полигоне ТБО "Павловское" расположенном в с.п.Ивановское Истринского района.

Пунктом 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.

Согласно позиции, изложенной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, от 07.02.2002 N 16-0, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, постановлениях от 21.11.2002 N 6, N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие", меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Аннулирование лицензии, на основании которой заявитель осуществляет свою деятельность, является санкцией, несоразмерной нарушению, совершенному предприятию.

Заявителем не представлено доказательств того, что применение такой санкции, как аннулирование лицензии, в данном случае отвечает требованиям справедливости, является соразмерным и соответствует характеру совершенного нарушения. По-мнению заявителя, для аннулирования лицензии достаточно доказать лишь факт совершения нарушения, которое может выступать основанием для применения этой санкции. Данный подход является неправомерным, равно как и довод о том, что упомянутая правовая позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о соразмерности санкции допущенному нарушению не подлежит применению.

Доводы, приведенные Департаментом Росприроднадзора по ЦФО в апелляционной жалобе, рассмотрены судом апелляционной инстанции в полном объеме и подлежат отклонению в виду их несостоятельности, поскольку они являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили правильную правовую оценку, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в любом случае, судом первой инстанции не допущено.

Иных убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить или изменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит.

Несогласие Департамент Росприроднадзора по ЦФО с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что арбитражным судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, полно и правильно установлены и оценены обстоятельства дела, применены нормы материального права, подлежащие применению, и не допущено нарушений процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 27.09.2012 по делу N А41-20358/12 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Мищенко

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.Н. Виткалова