Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2013 г. N 18АП-14191/12

г. Челябинск

19 февраля 2013 г.

Дело N А34-3911/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 февраля 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Матвеевой С.В.,

судей Бабкиной С.А., Фединой Г.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Киреевой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства Финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 21.11.2012 по делу N А34-3911/2012 (судья Суханова О.С.).

Финансовый отдел Администрации Целинного района (далее - истец) обратился в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Финансовому управлению Курганской области о взыскании за счет бюджета Курганской области в бюджет Целинного района убытков в размере 524 467 руб. 41 коп., вызванных отсутствием компенсации расходов на оплату коммунальных услуг.

Определением арбитражного суда от 14.09.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация Целинного района Курганской области.

Определением арбитражного суда от 09.10.2012 к участию в деле в качестве соответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик).

В ходе судебного разбирательства истец уточнил заявленные требования, просил взыскать с Российской Федерации в лице Минфина России 507 948 руб. 11 коп.

Уточнение судом принято в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 21.11.2012 исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в доход бюджета Целинного района Курганской области взыскано 507 948 руб. 11 коп. В иске к Курганской области отказано (с учетом определения арбитражного суда об исправлении опечатки от 21.11.2012).

С указанным судебным актом не согласился Минфин России и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, в удовлетворении иска отказать в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на нарушение судом норм материального права, а именно на неправильное истолкование ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. Полагает, что нормы указанных статей не исключают ответственности субъекта Российской Федерации и муниципального образования в виде возмещения вреда за счет казны субъекта либо казны муниципального образования. Судом не установлена совокупность условий деликтной ответственности, предусмотренная ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. В решении суда не указано, в чем заключается вина ответчика, причинная связь между элементами состава правонарушения не установлена. Истцом не доказано недофинансирование Минфином России льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Курганская область получает из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации дотации, субъект самостоятельно распределяет полученные из федерального бюджета средства. У Курганской области имелась возможность профинансировать льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставленные педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности. Полагает также, что судом неправильно истолкован п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23). С учетом разъяснений названного пункта, надлежащим ответчиком по данному делу является публично-правовое образование - Курганская область и муниципальное образование - Целинный район. В силу ст. 85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Закона Курганской области N 75 от 07.09.2005 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" к расходным обязательствам Курганской области относится предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, в связи с чем отказ суда в удовлетворении ходатайства Минфина России о привлечении в качестве соответчика по делу субъекта Российской Федерации - Курганской области является необоснованным. В материалах дела отсутствуют доказательства обращения истца в Финансовое управление Курганской области, как и обращения Финансового управления Курганской области в Минфин России о выделении денежных средств на реализацию мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, находящихся в ведении Курганской области. Поскольку отсутствуют доказательства противоправных действий со стороны Минфина России, отсутствуют основания для привлечения его к ответственности.

В отзыве на апелляционную жалобу истец указывает, что Минфином России не в полном объеме выполнено обязательство по возмещению расходов в связи с предоставлением социальных льгот. Ссылаясь на п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании), п. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 2, 5, 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 06.05.2003 N 52-ФЗ "Об основах жилищной политики", а также на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, истец полагает правомерным отнесение финансирования рассматриваемых льгот к расходным обязательствам Российской Федерации, в связи с чем, решение суда просит оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В отзыве на апелляционную жалобу Финансовое управление Курганской области указывает, что ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в связи с чем, правомерен вывод суда о том, что меры социальной поддержки, установленные Законом об образовании, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Денежные средства по финансированию указанных льгот из федерального бюджета в доходную часть бюджета субъекта не поступали, следовательно, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных Законом об образовании.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание представителей не направили.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на решениями судов общей юрисдикции в пользу граждан (педагогических работников), работающих и проживающих в сельской местности, с Финансового отдела Администрации Целинного района за счет средств казны муниципального образования Целинный район Курганской области взысканы денежные средства, потраченные на оплату электроэнергии за период с 2009 по 2011 в размере 507 948 руб. 11 коп.

На основании указанных судебных актов выданы исполнительные листы на сумму 507 948 руб. 11 коп., которые предъявлены взыскателями к исполнению в Финансовый отдел Администрации Целинного района.

Ссылаясь на отсутствие возмещения расходов муниципального образования, связанных с исполнением обязательства, вытекающего из Закона об образовании, по оплате жилья и коммунальных услуг педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, из бюджетов других уровней, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

С учетом положений ст. 55 Закона об образовании, ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 22.08.2004 N 122-ФЗ), правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 08.02.2007 N 322-О-П и Постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, а также ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что финансирование льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставленных законодательными актами Российской Федерации, педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, поскольку указанные обязательства является расходными обязательствами Российской Федерации.

Выводы суда следует признать правильными в силу следующего.

Согласно ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 5 ст. 55 Закона об образовании педагогические работники образовательных учреждений имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Впоследствии в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (в редакции от 30.12.2012) абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона об образовании дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".

Согласно ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В силу п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные п. 2 названной статьи могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Между тем, ст. 26.3 указанного Закона не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Исходя из положений ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 08.02.2007 N 322-О-П указал, что норма абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона об образовании (в редакции Федерального закона от N 122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 06.05.2003 N 52-ФЗ. Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005 и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абз. 3 п. 5 ст. 5 Закона об образовании уровня мер социальной поддержки.

В соответствии с разъяснениями п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно п. 18 указанного Постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом первой инстанции правомерно установлено недофинансирование со стороны Минфина России расходов истца, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности Курганской области, следовательно, взыскание убытков в сумме 507 948 руб. 11 коп. в пользу Финансового отдела Администрации Целинного района Курганской области на основании ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации является законным и обоснованным.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

Судом первой инстанции верно применены нормы материального права, верно истолковано законодательство, доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению.

Довод ответчика о том, что не доказана совокупность элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Минфин России, подлежит отклонению на основании следующего.

Доказательств того, что средства для финансирования данной социальной программы передавались Курганской области из федерального бюджета, ответчиком в материалы дела не представлено. Следовательно, Российская Федерация в нарушение ст. 309 Гражданского кодекса Российской Федерации не исполнила надлежащим образом взятое на себя обязательство по своевременной компенсации жилищно-коммунальных услуг, предоставленной льготной категории граждан. Следовательно, противоправность поведения ответчика заключается в уклонении от исполнения своих обязательств по компенсации затрат, которые понес истец в связи с реализацией законодательного акта Российской Федерации, что причинило ему убытки.

Вместе с тем, убытки подлежат взысканию при наличии доказательств, подтверждающих неисполнение или ненадлежащее исполнение ответчиком принятых на себя обязательств, а также размера убытков.

Должна иметь место причинная связь между понесенными убытками и неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства. В данном случае размер убытков подтвержден вступившими в законную силу судебными актами суда общей юрисдикции.

В силу ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец доказал факт ненадлежащего исполнения ответчиком обязательств по компенсации затрат. Причинная связь между понесенными убытками и ненадлежащим исполнением обязательств имеется.

Довод Минфина России о выполнении Российской Федерацией обязательств по возмещению расходов путем перечисления средств субъекту Российской Федерации не может быть принят во внимание, поскольку противоправность поведения в рассматриваемом споре усматривается из уклонения (бездействия) Российской Федерации от исполнения своих обязанностей по компенсации истцу убытков в полном объеме в виде расходов, понесенных последним в связи с реализацией Закона об образовании, устанавливающего льготы по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности.

Российская Федерация, установив законодательно меры социальной поддержки указанной категории граждан, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

При этом, специальное обращение муниципального образования в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории граждан федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела, представленным в материалы дела доказательствам и доводам ответчика.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21.11.2012 по делу N А34-3911/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства Финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев, со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.В. Матвеева

Судьи

С.А. Бабкина Г.А. Федина