Правовые проблемы финансового обеспечения деятельности мировых судей (В.П. Быков, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2007 г.)

Правовые проблемы финансового обеспечения деятельности мировых судей

Судебная власть как основополагающий государственно-правовой институт российского судоустройства получила многообразное нормативное утверждение в ходе судебной реформы. Признание и закрепление в Конституции Российской Федерации политико-правовой концепции судебной власти лежат в основе развития и совершенствования всего российского законодательства о судоустройстве. Утверждение этой концепции и её полная реализация являются непременным условием формирования в России демократической правовой государственности. Используемая Конституцией Российской Федерации формула "судебная власть" представляет собой краткое выражение политико-правовой доктрины, вытекающей из установления разделения властей в правовом государстве и определяющей место органов правосудия в системе государственного механизма. Судебная власть является самостоятельной составляющей государственной власти как формы организации жизни общества и его существования, выполняет не только сугубо правовые функции осуществления правосудия. Как наиболее стабильный институт государственной власти судебная власть - мощный фактор обеспечения стабильности правового порядка в общественной и экономической жизни, средство правового воспитания граждан. В связи с этим вопрос, как реализуются в жизни и в каком направлении развиваются в законодательстве конституционные основы судебной власти, является теоретически и практически важным для общества.

Независимая и самостоятельная, обладающая должной силой и авторитетом судебная власть - один из основных признаков правового государства. С момента официального признания и закрепления в п. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, одобренной Съездом народных депутатов РСФСР*(1), термина "судебная власть" прошло более 15 лет. Это было время бурных преобразований судебной системы России, включавших в себя несколько этапов, в том числе и период, который метко назван профессором В.В. Ярковым периодом "судебного романтизма", когда казалось, что снятием ограничений на обращение в суд можно было решить если не все, то хотя бы значительную часть проблем, стоящих перед российским обществом*(2). За эти годы возникла целая система законодательства об организации и деятельности органов судебной ветви государственной власти и судебного общества, в том числе и институт мировых судей.

Создание нового для нашей правовой системы института мировых судей повлекло необходимость решения целого круга стоящих перед ним целей, задач, а также организации и направлений деятельности. По-прежнему остаются актуальными вопросы совершенствования российского законодательства, устранения в нем пробелов и коллизионных норм, особенно в области судоустройства, судопроизводства, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Неопределённость в разграничении полномочий Российской Федерации субъектов Российской Федерации, несовершенство правового регулирования в решении вопросов статуса мирового судьи привели к тому, что в субъектах Федерации действует большое количество нормативных правовых актов, ограничивающих гарантии статуса мировых судей, установленных Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о мировых судьях). В ряде субъектов законом предусмотрены дополнительные требования к гражданам, претендующим на должность мирового судьи, и согласование их кандидатур с органами местного самоуправления. На организацию обеспечения деятельности мировых судей за счёт средств субъекта Федерации оказывают негативное влияние и отсутствие единых нормативов материально-технического, финансового, кадрового обеспечения деятельности мировых судей. Законодательного решения требуют вопросы определения общей численности мировых судей, построения судебных участков, изменения в процедуре осуществления судопроизводства мировыми судьями. Поэтому проблема финансирования и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей приобретает особую актуальность.

Федеральный конституционный закон от 3 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (далее - Федеральный конституционный закон о судебной системе) относит мировых судей к судам субъектов Российской Федерации. Отнесение мировых судей к судам субъектов Федерации повлекло за собой ряд особенностей в определении порядка их формирования и источников финансирования.

На сегодняшний день законодательную основу финансового обеспечения мировых судей составляют: Федеральный закон о мировых судьях с изменениями и дополнениями от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации".

Часть 2 ст. 124 Конституции Российской Федерации содержит критерии определения финансирования судов, оно производится только из федерального бюджета и должно быть достаточным, чтобы обеспечивать возможность "полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом". Принцип "полного осуществления" означает, что финансирование судов из федерального бюджета должно обеспечивать все потребности судов, связанные с отправлением правосудия. Процедуры эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов, принятые Экономическим и социальным советом ООН в 1989 году, содержат признанные международным сообществом минимальные требования обеспечения финансовой независимости судов. Государство обязано выделять адекватные ресурсы для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сообразно числу рассматриваемых дел, обеспечение необходимым техническим персоналом, обеспечение жалования и вознаграждения судьям*(3).

Рекомендация Комитета министров Совета Европы NR (94)12 "О независимости, эффективности и роли судьи" от 13 октября 1994 г. устанавливает, что для обеспечения независимости и эффективности судебной власти государство должно обеспечить судебные органы необходимыми финансовыми и материальными ресурсами, а также персоналом для осуществления административно-технических работ*(4).

Применительно к объему финансирования судов, требование обеспечения независимого осуществления правосудия означает такой уровень финансирования, который позволял бы и судам в целом, и отдельным судьям при осуществлении правосудия избежать вмешательства со стороны государственных или общественных институтов вследствие материальной зависимости от них.

О том, насколько соответствует конституционным положениям состояние финансирования института мировой юстиции, можно сделать вывод на основании изучения конкретных финансовых документов, норм федеральных конституционных законов, Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов.

Статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что финансирование расходов на функционирования федеральной судебной системы осуществляется исключительно из федерального бюджета. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (в п. 3 ст. 4), определяет, что к федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Учитывая то, что названный федеральный конституционный закон относит мировых судей к судам субъектов Российской Федерации, а не к системе федеральных судов, следуя логике Бюджетного кодекса, надо полагать, что их финансирование не является исключительной прерогативой федерального бюджета. В этой связи усматривается противоречие между приведенной нормой ст. 124 Конституции России и положением Бюджетного кодекса*(5).

Статья 10 Федерального закона о мировых судьях устанавливает, что обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховом Суде Российской Федерации (п. 1), а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации в порядке, установленном законом данного субъекта. В связи с этим в ряде субъектов организационным обеспечением деятельности мировых судей занимаются сами органы исполнительной власти. В этом случае создается соответствующее подразделение - либо в виде отдела администрации субъекта Федерации, например, областного отдела по обеспечению деятельности мировых судей, либо управления по обеспечению деятельности мировых судей, либо в виде нескольких так называемых административных округов мировых судей, либо заключается соглашение между губернатором и Управлением Судебного департамента субъекта Федерации.

В Челябинской области в ходе реформирования структуры области органов исполнительной власти постановлением губернатора области от 17 июля 2004 г., был создан Государственный комитет по обеспечению деятельности мировых судей Челябинской области. По состоянию на 1 января 2007 г. не во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют соответствующие подразделения. Если в вопросах федерального финансирования при имеющихся недостатках существует определенность, то исполнение требований о должном материально-техническом обеспечении деятельности данного института судебной власти со стороны органов власти субъектов Федерации удовлетворительным можно признать только в отдельных случаях. Следует отметить, что в научной литературе вопрос о финансировании деятельности мировых судей обсуждается достаточно активно. Это можно объяснить тем, что технического обеспечения нужд мировой юстиции по России крайне неоднородно и зависит от материальных возможностей того или иного субъекта Федерации. Например, Закон Челябинской области от 31 августа 2000 г. N 137-30 "О порядке назначения и деятельности мировых судей Челябинской области" в ст. 19 устанавливает, что финансирование деятельности мировых судей осуществляется ежемесячно, равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание Законом области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 году, согласно Закону Челябинской области "Об областном бюджете на 2005 г., в данной статье расходов было предусмотрено 146,9 млн. рублей. Исполнение бюджета составило 146,5 млн. рублей или 99,8%. В 2006 году выделено 209,4 млн. рублей, исполнено 206,5 млн. рублей, или 98,7%.

Юридическая общественность отмечает, что положения законодательства, устанавливающие материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей, повышение их квалификации, возмещение процессуальных издержек за счет средств бюджета субъектов Федерации прямо противоречат статье 124 Конституции Российской Федерации*(6), устанавливающей финансирование судов только из федерального бюджета с тем, чтобы "обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом". Нарушение этого конституционного принципа привело к тому, что в ряде субъектов Федерации мировые судьи к отправлению правосудия не приступили в связи с отсутствием у субъектов средств на их материально-техническое обеспечение, а в регионах, где мировые судьи имеются, их материально-техническое обеспечение значительно различается. Так, законом Московской области от 21 ноября 2001 г. "Об областном бюджете на 2002 году" на организацию обеспечения деятельности мировых судей было выделено 284 312,3 тыс. руб. (т.е. на одного - 973,67 тыс.), а Законом Липецкой области от 11 января 2002 г. "Об областном бюджете на 2002 г." на 55 мировых судей выделено 16 500 тыс. руб. (т. е. на одного - 300 тыс.)*(7), что не может не влиять на качество осуществления правосудия в различных субъектах и, соответственно, на обеспеченность конституционных прав граждан на надлежащую судебную защиту. Общеизвестно, что бюджеты субъектов Федерации имеют разную наполняемость: одни регионы - доноры федерального бюджета, другие - дотационные, их бюджеты ежегодно подпитываются федеральным бюджетом. Соответственно, по-разному финансируется здесь и мировая юстиция. Между тем ст. 19, 46, 48 Конституции Российской Федерации гарантируют всем гражданам России (независимо от места проживания) равный доступ к правосудию и равную защиту их прав и охраняемых законом интересов. Следовательно, исходя из явно недостаточного финансирования мировой юстиции из местных бюджетов, есть основания говорить о нарушении конституционного принципа равного доступа к правосудию и равной защиты прав граждан.

Как отмечает В.В. Максимов, "отсутствие законодательного закрепления функций по организационному обеспечению деятельности мировых судей может стать в дальнейшем серьезной преградой на пути становления этого института в России. Ситуация, когда организационным обеспечением деятельности мировых судей в субъектах Федерации занимаются органы различной ведомственной принадлежности, разного уровня государственной власти, может привести к разнобою в этой важной работе. Кроме того, существенно затруднена, а может быть, и нереализуема часть функций, требующих единого подхода не только к методам их осуществления, но и единого механизма их реализации"*(8).

Безусловно, необходимо в связи с единством статуса судей в Российской Федерации создать единые и, следовательно, равные условия для обеспечения прав граждан на судебную защиту, включить мировую юстицию в единую систему организации обеспечения деятельности судов общей юрисдикции.

Вопрос о финансировании судебной системы в Российской Федерации приобретает особую актуальность в связи с дальнейшей реализацией судебной реформы, объективной оценкой результатов ее эффективности, удовлетворения потребности граждан, общества и государства в законном, справедливом и быстром разрешении споров. Учитывая сложившееся положение дел в области финансирования судебной власти в целом и мировых судей в частности, полагаем, что назрела необходимость проявления законодательных инициатив, направленных на повышение эффективности организационного обеспечения деятельности мировых судей.

Как отмечает В. Чернявский, "независимость судебной власти может быть реальной лишь при осуществлении судебными органами и органами судейского сообщества бюджетных полномочий"*(9).

Судебная власть имеет минимальные возможности воздействия на принимаемые Федеральным Собранием Российской Федерации решения относительно бюджетных средств, выделяемых на федеральную судебную систему.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. "О финансировании судов Российской Федерации", бюджетные средства, выделяемые на финансирование судов Российской Федерации, могут быть уменьшены на 5% с согласия Совета судей Российской Федерации, а более чем на 5% - с согласия Всероссийского съезда судей Российской Федерации. Однако эти правила не нашли отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Игнорируются нормы законодательства об участии представителей судебных органов и организаций судебного сообщества при рассмотрении и утверждении бюджетов. Федеральный закон "Об органах судебного сообщества в Российской Федерации" устанавливает, что представители Совета судей Российской Федерации вправе участвовать в обсуждении проекта Закона о федеральном бюджете в Федеральном Собрании Российской Федерации. Однако в главе VII Бюджетного кодекса определяющей основой рассмотрения и утверждения бюджетов, участия Совета судей Российской Федерации не предусматривается. В. Чернявский считает целесообразным внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В соответствии со ст. 31 Бюджетного кодекса, провозглашающей принцип самостоятельности бюджетов, органы судебной власти и судебного сообщества должны получить право на самостоятельность в бюджетном процессе, т.е. право составлять проект Федерального закона, в части, касающейся финансирования органов судебной власти, и вносить его на рассмотрение в Государственную Думу, минуя Правительство Российской Федерации. Таким образом, в силу особого статуса судебной системы будет соблюдено положение Конституции Российской Федерации о необходимости обеспечения независимости, прежде всего финансовой, судебной власти от исполнительной и законодательной.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июля 1998 г. N 23-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" четко указал, что отсутствие утвержденных федеральным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основанием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации не могут сокращаться ниже такого уровня, который обеспечивает выполнение требований ее статьи. Положения Конституции Российской Федерации, прежде всего ст. 124, во взаимосвязи с конкретизирующими ее положениями ст. 33 Федерального конституционного закона о судебной системе создают механизм защищенности финансирования судебной власти, который обязателен как для Федерального Собрания, принимающего бюджет на соответствующий финансовый год, так и для Правительства Российской Федерации, обеспечивающего его исполнение*(10).

Следует также отметить, что в научной литературе указывалось на недопустимость расчленения конституционного понятия "финансирование судов" на "собственно финансирование" и "материально-техническое обеспечение", так как это прямо направлено на обход конституционных принципов финансирования и снижение гарантий независимости судебной власти*(11).

В создании системы мировых судей существует еще одна проблема. Как известно, в соответствии со ст. 4 Федерального закона о мировых судьях общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Федерации определяется федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта, согласованной с Верховным Судом, или по инициативе Верховного Суда, согласованной с соответствующим субъектом Федерации. Судебные участки и должности мировых судей создаются и управляются законами субъектов Федерации. Закон устанавливает два ограничительных критерия - демографический (судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек) и территориальный (в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один участок). В связи с действующей редакцией нормы ч. 4 ст. 4 закона возникает вопрос о соотношении административно-территориального образования, в частности района и судебного участка. Должен ли судебный участок ограничиваться пределами одного района или возможно образование одного судебного участка на несколько районов. Как отмечает А.А. Гравина, руководствуясь одной и той же нормой правомерно признать осуществление мировым судьей правосудия на территории с населением и в 30 тыс., и 10 тыс., и менее того. Однако нередко субъекты Федерации, исходя из своих интересов, ставят вопрос об образовании дополнительных судебных участков на территориях с небольшим количеством населения, что может разгрузить районные суды и в то же время обеспечить незначительную нагрузку мировых судей. Несовершенство закона приводит к неоправданным экономическим затратам, при этом необходимо учитывать, что финансирование мировых судей осуществляется из федерального бюджета*(12). Необходимость образования судебного участка определяется не только количеством населения, проживающего на территории, которую может обслуживать мировой судья, но и другими факторами, включающими в том числе нагрузку судей районного суда и мировых судей других судебных участков. Установление границ судебного участка из расчета численности проживающего населения привело к тому, что нагрузка на мировых судей в отдельных регионах превышает показатели в 2-3 раза и более, поскольку в расчет не принималось наличие на территории судебного участка предприятий, учреждений, организаций и состояние преступности. Острота этой проблемы могла бы быть снята, если бы на судебном участке работали несколько мировых судей*(13).

Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством труда Российской Федерации 27 июня 1996 г. было принято постановление "Об утверждении норм нагрузки судей и работников аппарата судов субъектов Российской Федерации". Однако после принятия Федерального конституционного закона о судебной системе соответствующие нормативы должны устанавливаться только федеральным законом. Полагаем, что нужно на законодательном уровне разработать нормативы и на основании этих нормативов обоснованно определять общее число мировых судей и количество судебных участков.

И, наконец, последний вопрос, на котором хотелось бы остановиться, относится к уточнению источника финансирования аппарата мировых судей. Принцип финансирования суда субъекта Российской Федерации, в том числе и мировых судей, отражен в ряде законодательных актов, принятых за годы проведения судебной реформы. Это - ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации". Но ни в одном из них не говорится об источнике финансирования аппарата мировых судей.

В соответствии со ст. 28 Федерального конституционного закона о судебной системе полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливается не только федеральным законом, но и законом субъекта Федерации. Если предположить, что мировой судья и его аппарат должны финансироваться из федерального бюджета, то возникает вопрос, чем суд субъекта Федерации отличается от федерального суда. На наш взгляд, в законе должно быть четко отражено, что, учитывая специфику судов субъектов Федерации, аппарат мировых судей должен финансироваться из бюджета субъекта Федерации; организационное обеспечение мировых судей и аппарата мировых судей должно финансироваться в том же порядке. Осуществление материально-технического обеспечения деятельности мировых судей и их аппарата может быть возложено на Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и их территориальные органы. Таким образом, с возрождением в России института мировых судей возникает ряд проблем, которые предстоит еще решить в ходе судебной реформы. Принятые законы лишь в общих чертах определили принципы организации и деятельности этого института. Полагаю, что продолжение начатой темы по финансированию деятельности мировых судей в Российской Федерации, несомненно, может способствовать решению тех вопросов, которые уже сегодня нуждаются в обсуждении и соответствующем законодательном разрешении.

В.П. Быков,

председатель Государственного комитета по обеспечению деятельности

мировых судей Челябинской области, действительный государственный

советник Челябинской области 2-го класса

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1). Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000. С. 5.

*(2). Ярков В.В. Цели судопроизводства и доступ к правосудию / Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2001. С. 70.

*(3). См.: Яновский К.Э. Порядок финансирования судебной системы как гарантия независимости суда // Адвокат. 2004. N 10.

*(4). Таганкина Н., Липатова А., Николаев В. и др. Мировая юстиция в России / Оценка независимости и эффективности. Казань, 2004. С. 6.

*(5). См.: Чернявский В., Судебная власть должна получить право на самостоятельность в бюджетном процессе // Российская юстиция. 2004. N 4.

*(6). Нестеров В.М. Организация деятельности мировых судей в Российской Федерации // Мировой судья. 2005. N 12 (с. 8). С. 2-12.

*(7). Там же. С. 11.

*(8). Максимов В.В. Мировая юстиция: проблемы и перспективы // Журнал Российское право. 2001. N 9. С. 5.

*(9). См.: Чернявский В. Op. cit.

*(10). См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 6.

*(11). Боровский М.В. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юр ид. наук. М., 2000. С. 14.

*(12). Гравина А.А. Правовые проблемы организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации //Арбитражный и Гражданский процессы.

*(13). Максимов В.В. История и современное состояние мировой юстиции в России // Отечественные записки. 2003. N 2.