Порядок финансирования судебной системы как гарантия независимости суда (К.Э. Яновский, "Адвокат", N 10, октябрь 2004 г.)

Порядок финансирования судебной системы как гарантия независимости суда

В третьем тезисе В.Д. Зорькина справедливо отмечено: "Относительно все еще недостаточного финансирования судов следует подчеркнуть, что экономические издержки, вызванные недостатками в функционировании судебной системы, особенно судов общей юрисдикции и арбитражных судов, во многие сотни раз выше экономических издержек государства и общества по прямому финансированию судебной системы. Укрепление материальной базы судов значительно повысит эффективность их работы".

Конституцией Российской Федерации предусмотрены важные гарантии независимости суда. Статья 121 провозглашает несменяемость судей, статья 122 - их неприкосновенность. Однако даже если представить себе далекую от реальности ситуацию, при которой оба эти положения подкреплены соответствующими нормами закона и эффективно реализуются на практике, очевидно, что этих гарантий явно недостаточно. Материально зависимый от исполнительной или законодательной власти суд не в состоянии исполнять возложенные на него Конституцией задачи должным образом. Конституция в статье 124 устанавливает единственный источник финансирования судебной системы - федеральный бюджет и определяет объем отчислений, чтобы "обеспечивать возможность полного и независимого отправления правосудия в соответствии с федеральным законом".

Зачастую финансирование представляет собой чисто техническую операцию, для которой достаточно закрепления соответствующих процедур в федеральном законе. Тем не менее в силу особого статуса судебной системы установление порядка ее финансирования в Конституции объективно обосновано необходимостью обеспечения независимости, прежде всего финансовой, судебной власти от исполнительной и законодательной.

Реальная независимость суда является необходимым условием надлежащего осуществления правосудия (ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). Венская декларация и программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека (июнь 1993 г.), раскрывает общепризнанный принцип независимости суда, в том числе через положение о необходимости надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия.

До принятия Конституции 1993 года финансирование судов производилось из местных бюджетов, которые включались в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов. Финансирование судов из местных бюджетов в ряде случаев отрицательно сказывалось на претворении в жизнь принципа независимости судей, так как материальное и социальное обеспечение судей ставилось в зависимость от местных исполнительных властей.

В соответствии с действующей Конституцией финансирование всех судов Российской Федерации осуществляется централизованно из федерального бюджета, что должно обеспечить возможность независимого правосудия.

Однако, по данным Счетной палаты Российской Федерации, в 1997 году наряду с финансированием из средств федерального бюджета судебная система финансировалась и из средств местных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций, что является нарушением статьи 124 Конституции.

По данным отчетности Минюста России и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, финансирование из указанных источников осуществлялось в 1997 году в размере 70 млн рублей.

Вместе с тем по результатам проверок Счетной палаты, проведенных в судах общей юрисдикции, органах юстиции и арбитражных судах, установлены факты их финансирования из средств местных бюджетов в гораздо больших объемах.

Наиболее высокий процент использования этих средств по отношению к общим объемам финансирования был выявлен:

по системе судов общей юрисдикции:

от 50 до 70% - в Московском и Санкт-Перебургском городских судах, Челябинском областном суде;

от 20 до 30% - в Рязанском и Тульском областных судах, районных судах г. Санкт-Петербурга;

по системе арбитражных судов:

56% - в Арбитражном суде Республики Дагестан;

27,3% - в Федеральном арбитражном суде Московской области;

от 12 до 17% - в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа.

Особого внимания заслуживают факты выделения средств местных бюджетов на приобретение жилой площади местными органами самоуправления для судей судов общей юрисдикции. При этом судами и органами юстиции игнорировалось требование действующего законодательства, предусматривающего компенсацию затрат местных бюджетов на эти цели из средств федерального бюджета.

По результатам проверки Управления юстиции Тульской области установлены не отраженные в бухгалтерской отчетности факты финансирования в 1996-1997 гг. Тульского областного суда в объеме 849,8 тыс. рублей и районных судов в объеме 2880,2 тыс. (10,4 и 8,2% от объема финансирования из средств федерального бюджета соответственно). Указанные средства были предоставлены судам из местных бюджетов для решения жилищных вопросов судей, однако вопросы их компенсации положительного решения в Министерстве юстиции Российской Федерации не нашли*(1).

В нарушение законодательства в 1999 году отдельные расходы судов финансировались на безвозмездной основе из местных бюджетов в объеме 106,2 млн рублей, в том числе по статье "Оплата труда" в сумме 8,9 млн (Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году, утв. коллегией Счетной палаты 23 марта 2001 г.; протокол N 14 (250).).

С точки зрения обеспечения независимого осуществления правосудия чрезвычайно важным представляется не только размер средств, выделяемых для финансирования судов, но и порядок их выделения и распределения. Десятилетиями финансирование судов осуществлялось в рамках "организационного руководства судами" Министерством юстиции. В условиях хронической нехватки бюджетных средств порочность и неэффективность такой системы проявилась особенно ярко - обеспечение судов общей юрисдикции полностью зависело от органов юстиции, от характера взаимоотношений председателей судов с руководителями управлений (отделов) юстиции. Поэтому было принято решение о передаче практически всех полномочий Министерства юстиции, связанных с организацией обеспечения деятельности судов, совершенно новой структуре - Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации (ст. 31 Федерального конституционного закона "О судебной системе").

Судебный департамент при Верховном Суде, его органы и учреждения образуют самостоятельную систему, которая непосредственно не связана ни с судебными органами, ни с органами исполнительной власти. Судебному департаменту, его органам и учреждениям законодательно запрещено вмешиваться в осуществление правосудия (ст. 4 Федерального закона "О судебном департаменте")*(2).

Однако ввиду недостаточного обеспечения судов из федерального бюджета даже такая реорганизация системы финансирования судебной власти не позволила избежать нарушений части 1 ст. 124 Конституции.

Часть 2 ст. 124 Конституции содержит критерии определения объема финансирования судов - оно должно быть достаточным, чтобы "обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом".

Принцип "полного осуществления правосудия" означает, что финансирование судов из федерального бюджета должно обеспечивать все потребности судов, связанные с отправлением правосудия. Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов, принятые Экономическим и социальным советом ООН в 1989 году, содержат признанные международным сообществом минимальные требования обеспечения финансовой независимости судов: государство обязано уделять особое внимание необходимости выделения адекватных ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сообразно рассматриваемому числу дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием, обеспечение для судей вознаграждения и жалования (процедура N 5; резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1989/60 от 24 мая 1989 г.).

Применительно к объему финансирования судов требование обеспечения независимого осуществления правосудия означает такой уровень финансирования, который позволял бы и судам в целом, и отдельным судьям при осуществлении правосудия избежать вмешательства со стороны каких-либо государственных или общественных институтов вследствие материальной зависимости от них.

К примеру, из-за недостаточного финансирования судов не реализуется конституционное право обвиняемых в совершении преступлений на рассмотрение их дел судом присяжных заседателей. Институт суда присяжных действует лишь в нескольких регионах России, чем нарушается конституционная обязанность государства. Кроме того, если установленные процессуальным законодательством сроки принятия дел к рассмотрению нарушаются вследствие чрезмерной загруженности судей, а финансовые возможности увеличения штата отсутствуют, это означает, что финансирование данных судов осуществляется в недостаточном объеме. Недостаточность финансирования судов прямо сказывается и на реализации конституционного принципа независимости судей, чем нарушаются положения статьи 120 Конституции.

Наряду с финансовым обеспечением судебной системы должно осуществляться надлежащее организационное, материально-техническое, научно-аналитическое, информационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает и кадровое обеспечение судебной системы в части комплектования как судейского корпуса, так и аппарата судов.

Рассмотрим, насколько принцип "обеспечения полного и независимого осуществления правосудия" выполняется на практике. С одной стороны, численность судей судов общей юрисдикции, предусмотренная Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год", значительно превышает 20 тыс. человек. Год от года это число понемногу увеличивается, что объясняется высокой загруженностью судов. Кроме того, быстро растет число мировых судей. Содержание мировых судов должно было обойтись бюджету в 2002 году в 1,3 млрд руб., в то время как в 2001-м эта сумма составляла чуть более 600 млн, т.е. даже с учетом инфляции отмечается почти двукратный рост за год. Согласно Федеральному закону от 29 декабря 1999 года N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" число мировых судей в ближайшем будущем вырастет до 6451, что создает дополнительную нагрузку на бюджет.

С другой стороны, судебная система с точки зрения численности далека от стабильного уровня, и Правительство это понимает. Оно исходит из необходимости значительно увеличивать численность судей и таким образом решить проблему перегруженности судов. Так, средняя нагрузка на судей Российской Федерации в конце 1998 года составляла около 50 дел в месяц, что более чем в два раза превышало нормативную нагрузку. На тот момент судейский корпус составлял 15,3 тыс. человек на всю Россию, т.е. на 147 млн человек! В 2001 году в производстве Арбитражного суда Москвы было почти 41 тыс. дел. В штате этого суда всего 180 судей. Получается, что в среднем каждый судья ежемесячно рассматривал более 40 дел. Между тем согласно разработанным нормативам (правда, так и не утвержденным) судья должен рассматривать 10-12 дел в месяц.

Общая тенденция функционирования системы арбитражных судов такова, что количество рассматриваемых ими дел постоянно увеличивается. В среднем ежегодный прирост поступающих заявлений составляет примерно 17%. Только за период 1995-2001 гг. количество рассмотренных арбитражными судами дел удвоилось. Так, в 2001 году в среднем по России на каждого судью арбитражного суда ежемесячно приходилось более 34 разрешенных дел, а по некоторым регионам этот показатель составил 50-60 и более дел, что фактически означает удвоение нагрузки на судей по отношению к 1992 году. Такое положение может привести к увеличению реальных сроков рассмотрения конкретных дел. Поэтому не лишены оснований опасения, что чрезмерно высокие нагрузки на судей могут создать трудности в доступе к правосудию, повлиять на качество рассмотрения дел. Для сравнения: судья налогового суда в Канаде за год рассматривает столько дел, сколько судья Арбитражного суда г. Москвы рассматривает за два-три месяца. И это при том, что у каждого канадского судьи 6 помощников*(3).

Следующей задачей, стоящей перед Правительством, является существенное увеличение оплаты труда судей, без чего немыслимы надежды ни на повышение престижа суда и привлечение в судейский корпус квалифицированных юристов, ни на снижение уровня коррупции и реальную независимость суда. Нельзя не учитывать, что при нынешних доходах судей они зачастую не могут отказаться от такого "подарка", как квартира или, казалось бы, вполне "безобидный" ремонт помещения суда или компьютеризации суда за счет местных властей.

Понимание перечисленных проблем Правительством отразилось в принятии Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 гг., утвержденной постановлением от 20 ноября 2001 года N 805 (далее также - ФЦП).

Предусмотрено, что "объемы финансирования Программы подлежат ежегодной корректировке в соответствии с возможностями федерального бюджета на соответствующий год". Судейское сообщество накануне обсуждения проекта Программы в Правительстве настаивало преимущественно на увеличении численности судейского корпуса при весьма скромных требованиях об увеличении денежного содержания.

Еще пять лет назад Совет судей Российской Федерации в постановлении от 30 октября 1998 года констатировал разрыв между нормативной и фактической численностью федеральных судей и работников аппаратов судов. В этом постановлении названы следующие цифры (данные за 1998 г.): фактическая численность федеральных судей - 15 732, нормативная - 35 734; фактическая численность работников аппаратов судов - 31 815, нормативная - 225 188. К 2000 году более чем двукратный недобор федеральных судей несколько сократился (фактическая их численность составила 16 742 чел.), немного увеличилась и фактическая численность работников аппаратов судов - до 38 379 человек. Таковы данные, приведенные в пояснительной записке к проекту закона "О приведении штатной численности судов и работников аппаратов судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки".

В названном законопроекте, подготовленном Верховным Судом Российской Федерации, запрашивается увеличение финансирования для дополнительных 19 тыс. судей и более чем 100 тыс. сотрудников аппарата, примерно 170 млн долларов США в год. Несложные подсчеты показывают, что запрашиваемая сумма предполагает заработную плату судей на уровне 200-250 долларов в месяц, а работников аппарата - около 50 долларов после уплаты налогов. Недостаточность таких сумм даже для регионов с минимальной стоимостью потребительской корзины очевидна. При этом необходимо подчеркнуть, что запрашивается не скачкообразное, а постепенное увеличение к 2010 году.

Для сравнения посмотрим, какова численность и оплата судей в некоторых крупных развитых странах. По сведениям из различных источников*(4), в США, Великобритании и Канаде при примерно равном соотношении количества судей и населения - менее 1 судьи на 10 000 человек, оплата их труда составляет свыше 100 тыс. долларов в год. Гораздо выше "обеспеченность" населения судьями в Германии: 1 судья на 4 тыс. человек, оплата труда судьи свыше 50 тыс. долларов в год.

Сегодня в России на каждые 10 000 жителей приходится 1,5 федерального судьи, что больше аналогичного показателя в США, Великобритании и Канаде. Несмотря на то что значительное количество дел рассматривается в региональных и мировых судах, ощущается острая нехватка федеральных судей - их численность планируется довести до 35 734 человек (2,47 судьи на 10 тыс. населения). Одна из причин необходимости почти двукратного увеличения судейского корпуса - постоянно увеличивающееся количество дел, рассматриваемых судьями. Например, ежегодное увеличение общего числа судей арбитражных судов существенно отстает от темпов роста количества дел (в настоящее время количество судей требуется увеличить в 3,5 раза)*(5).

Еще один важный аспект, который необходимо учесть при планировании расходов на судебную систему. Чтобы платить судьям в месяц заработную плату в среднем на уровне 900 долларов (в рублевом эквиваленте) и производить необходимые отчисления (платить единый социальный налог), потребуется порядка 550 млн долларов на 35 тыс. судей в год. Если же учесть отмеченные в ФЦП необходимые расходы на техническое переоснащение суда, на строительство и ремонт зданий (по данным на 2001 г., свыше 40% зданий судов не были приспособлены для целей отправления правосудия либо находились в аварийном состоянии), а также на упомянутые в Программе планы переобучения до 3 тыс. судей в год, с поправкой на численность в 35 тыс. (и ориентир - один месяц в три года на переподготовку) и иные необходимые расходы, становится очевидной невозможность удержать расходы на судебную систему в рамках 0,8-0,9% от общей суммы расходов федерального бюджета. Объективно на сегодняшний день материальные потребности судебной системы вдвое выше реально производимых отчислений и составляют порядка 2% государственного бюджета.

Между тем только арбитражные суды дают федеральному бюджету немалые деньги в виде государственной пошлины. Например, в 2001 году в доход бюджета поступило 183 млн рублей госпошлины только по делам, рассмотренным Арбитражным судом г. Москвы, а на его содержание в следующем году (2002 г.) по всем статьям в совокупности выделено чуть более 108 млн рублей*(6).

Важно отметить и другое. Сам подход, при котором Правительство и парламент (в стране без сложившейся традиции уважения к суду и закону) могут ежегодно в широких пределах пересматривать финансирование третьей власти, не обеспечивает независимости суда. Поэтому сделанный ранее первый и важный шаг в обеспечении адекватного финансирования судов - создание Судебного департамента при Верховном Суде - необходимо дополнять дальнейшими мерами.

Проведенный анализ показывает, что проблемы судебной реформы упираются в недостаток финансирования. Эксперты подсчитали, что для полноценной судебной реформы средств требуется в несколько раз больше, чем запланировано. Выделяемые бюджетом финансы могут лишь незначительно улучшить материальное положение судейского корпуса - об их подлинной независимости речи по-прежнему быть не может. Кроме того, требуется резкое увеличение количества судов. Подчеркнем еще раз: суды Российской Федерации не обеспечивают должного уровня правосудия именно из-за отсутствия финансирования либо его недостаточности. Сейчас в стране около 20 тыс. судей, что меньше норматива в 1,5 раза. Такая численность недостаточна для соблюдения сроков рассмотрения дел, и это - один из факторов, провоцирующих коррупцию. Только развитая судебная система в России позволит построить реально действующее правовое государство, признаками которого являются высокий уровень правосознания граждан и неукоснительное исполнение законов.

К.Э. Яновский,

научный сотрудник лаборатории конституционной экономики и

судебно-правовой реформы Института экономических проблем

переходного периода, кандидат экономических наук

"Адвокат", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Бюллетень Счетной палаты РФ. - 1999. - N 11.

*(2) Подробнее см.: Боровский М.В. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Черные дыры в российском законодательстве. - 2001. - N 1.

*(3) Прокудина Л.А., Сесил Дж. С. Система управления движением дела - фактор повышения эффективности отправления правосудия // Вестник ВАС РФ. - 2003. - N 10.

*(4) См.: сайты Министерства юстиции и Юридического департамента США; германского статистического ведомства; Судебные системы западных государств. - М.: Наука, 1991; Как происходит назначение на судейскую должность в различных странах // Российская юстиция. - 1993. - N 14, 15; подборка документов по канадской юстиции, переданных по проекту CEPRA.

*(5) См.: Яковлев В. На очереди - обеспечение доступности и повышение качества правосудия // Российская юстиция. - 2001. - N 11. - С. 11.

*(6) Низкая зарплата - не основание для продажи совести и чести... // Федеральная газета "Представитель власти". - 2002. - N 10.