Федеральная антимонопольная служба на страже интересов управляющих организаций (А.Г. Уткина, "Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2007 г.)

Федеральная антимонопольная служба
на страже интересов управляющих организаций

Каждой жилищной организации в силу специфики деятельности по управлению многоквартирными домами приходится взаимодействовать с монополистами от энергоснабжения. При заключении договоров электро-, газо- и теплоснабжения, холодного и горячего водоснабжения, водоотведения они нередко сталкиваются с некорректными, а зачастую и неправомерными действиями энергоснабжающих организаций.

Безусловно, в нашей стране каждому предоставляется судебная защита нарушенных прав и законных интересов, однако всегда ли такой трудоемкий, да и затратный, путь решения проблемы является единственно возможным? Государственная функция по осуществлению контроля распределена между многими органами исполнительной власти, поэтому практически любая спорная ситуация может найти свое внесудебное разрешение, при условии если "жалобщик" знает, какому государственному органу подведомственен его вопрос и что именно этот орган вправе совершить в рамках предоставленных ему полномочий, чтобы пресечь нарушение охраняемых законом прав и интересов обратившегося лица.

В настоящей статье рассмотрены проблемы, наиболее характерные для отношений "управляющая организация - предприятие энергоснабжения", и способы их разрешения с участием антимонопольных органов.

Возможность обращения в подобных ситуациях за помощью к антимонопольным органам продиктована специфическим правовым статусом энергоснабжающих организаций, поскольку большинство из них являются субъектами естественных монополий и занимают доминирующее положение на рынке коммунальных услуг.

Понятие субъекта естественной монополии дано в ст. 3 Закона N 147-ФЗ*(1). Таковыми признаются хозяйствующие субъекты (юридические лица), занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии, то есть в том состоянии товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с этим спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие товары.

Субъекты естественных монополий осуществляют деятельность, в частности, в сфере (п. 1 ст. 4 Закона N 147-ФЗ):

- предоставления услуг по передаче электроэнергии;

- оказания услуг по передаче тепловой энергии.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в настоящее время является Федеральная антимонопольная служба РФ (п. 1 Положения о ФАС*(2)

Сразу оговоримся, не все спорные ситуации, возникающие в отношениях, связанных с обслуживанием многоквартирных жилых домов, входят в сферу контроля антимонопольных органов. Круг таких ситуаций строго ограничен действующим законодательством. Это, в частности, действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (п. 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ*(3)).

Статьей 8 Закона N 147-ФЗ определено, что субъекты естественных монополий не вправе отказаться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с названным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Также, субъекты естественных монополий обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом N 147-ФЗ, на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.

В силу п. 5 ст. 5 Закона N 135-ФЗ на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии признается доминирующим. Таким образом, рассмотрение заявлений заинтересованных лиц о неправомерных действиях или бездействии энергоснабжающих организаций, нарушающих антимонопольное законодательство, подведомственно ФАС РФ и ее территориальным органам.

К действиям (бездействию), нарушающим антимонопольные требования, отнесены (п. 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ):

- установление, поддержание монопольно высокой или, наоборот, низкой цены товара (пп. 1);

- навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений о товаре, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования) (пп. 3);

- экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами (пп. 5);

- экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не предусмотрено федеральным законом (пп. 6);

- нарушение установленного нормативным и правовыми актами порядка ценообразования (пп. 10).

Приведем примеры часто допускаемых энергоснабжающими организациями нарушений.

Навязывание условий договора

В первую очередь энергоснабжающая организация может навязывать своим контрагентам - организациям, управляющим многоквартирными домами, невыгодные условия договора. Невыгодным для абонента может быть размер платы за предоставленные коммунальные услуги, например, из-за завышенных расценок или необоснованных тарифов. Такими условиями могут являться порядок расчетов, предусматривающий необходимость внесения абонентом предоплаты, обязательность безакцептного списания денежных средств в оплату за потребленные коммунальные услуги.

В некоторых ситуациях монополист навязывает условия, не относящиеся к предмету договора энергоснабжения, в частности, обязывающие абонента - жилищную организацию выполнить определенные действия в интересах энергоснабжающей организации или передать ей определенное имущество (например, провести реконструкцию сетей коммунальной инфраструктуры, построить и безвозмездно передать коммунальные объекты).

Принуждение к заключению договоров на невыгодных условиях может осуществляться, например:

- путем уклонения энергоснабжающей организации от согласования невыгодных для управляющей организации или ТСЖ условий, включенных в проект договора;

- путем безосновательного прекращения подачи коммунальных услуг, чтобы вынудить абонента внести невыгодные для него изменения в договор.

При выявлении описанных нарушений антимонопольного законодательства снабжающими организациями органы ФАС РФ осуществляют защиту нарушенных прав организаций ЖКХ, вынося предписания о прекращении нарушений и привлекая нарушителей к ответственности, установленной Законом N 135-ФЗ, а также административной. У арбитражной практики единый подход к разрешению дел по оспариванию ненормативных правовых актов и решений антимонопольных органов, инициированных энергоснабжающими организациями. Суды согласны с антимонопольными органами в части квалификации действий или бездействия субъектов естественных монополий, ущемляющих права контрагентов при заключении (исполнении) договоров энергоснабжения, как нарушающих требования антимонопольного законодательства*(4)

ФАС регулярно размещает на своем официальном сайте информацию о результатах рассмотрения территориальными управлениями (УФАС) подобных дел. Например, 27 сентября 2007 года Пензенское УФАС наложило на энергоснабжающую организацию штраф в размере одной сотой размера выручки от реализации услуг по производству, передаче и распределению тепловой энергии за нарушение ст. 10 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в отключении от горячего водоснабжения жилых домов, управляемых ТСЖ. Отключение подачи тепловой энергии было использовано энергоснабжающей организацией для понуждения ТСЖ к внесению изменений в договоры на отпуск и потребление тепловой энергии в отношении порядка ее оплаты. Федеральный арбитражный суд СЗО 31.10.2007 признал правомерность решения и предписания Санкт-Петербургского УФАС энергоснабжающей организации произвести перерасчет платы за теплоэнергию по факту нарушения, которое выразилось в навязывании ТСЖ невыгодных для него условий договора путем угрозы отключения от теплоснабжения многоквартирных домов*(5).

Обратите внимание: расторжение договора энергоснабжения по инициативе энергоснабжающей организации и прекращение оказания коммунальных услуг, явившиеся следствием нарушения абонентом - управляющей организацией (ТСЖ) условий об оплате полученных коммунальных услуг, при условии предупреждения абонента является правомерным и, соответственно, не признается нарушением антимонопольного законодательства энергоснабжающей организацией (постановления ФАС ЦО от 25.01.2006 N А48-6841/04-19(8), от 22.04.2005 N А48-6841/04-19).

Необоснованный отказ заключить договор

Как уже было отмечено, по общему правилу субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с покупателями (заказчиками). Однако энергоснабжающая организация вправе отказать абоненту - управляющей организации в заключении договора энергоснабжения:

- если нет возможности производства или предоставления соответствующей коммунальной услуги (такой отказ будет признан экономически или технологически обоснованным*(6);

- если возможность отказа предусмотрена нормативными или судебными актами.

В других случаях отказ монополиста заключить договор будет необоснованным и, соответственно, нарушающим требования законодательства о естественных монополиях и защите конкуренции. Необоснованный отказ заключить договор энергоснабжения расценивается антимонопольными органами как нарушение антимонопольного законодательства. В этом ФАС РФ поддерживают и окружные суды (Постановление ФАС МО от 12.09.2005 N КА-А40/8451-05).

Однако не стоит забывать и о ситуациях, когда антимонопольные органы не смогли подтвердить в суде правомерность своих претензий к субъектам естественных монополий из-за отсутствия доказательств, свидетельствующих об обращении управляющих организаций к монополисту с офертой (ст. 445 ГК РФ).

Согласно п. 1 ст. 435 ГК РФ офертой признается адресованное конкретному лицу предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора. В данном случае ею может быть направление энергоснабжающей организации непосредственно проекта договора, а также заявки на его заключение, которые должны содержать все существенные условия договора энергоснабжения. Кроме того, организации - абоненту, как правило, необходимо представить снабжающей организации комплект документов, предусмотренный нормативными актами, регламентирующими оказание коммунальных услуг. Показательными в этом плане являются постановления ФАС СКО от 21.03.2007 N Ф08-1237/2007, N Ф08-1247/2007, N Ф08-1257/2007, от 22.03.2007 N Ф08-1238/2007, N Ф08-1258/2007.

Итак, мы рассмотрели распространенные случаи неправомерных действий монополистов, когда жилищная организация вправе считать нарушенными свои права и законные интересы и обратиться в антимонопольный орган за их защитой.

Коротко о процедуре

Контроль соблюдения антимонопольного законодательства, деятельности субъектов естественных монополий на территории одного или нескольких субъектов РФ осуществляют территориальные органы ФАС РФ (п. 1, 3 Положения N 324*(7)). Заявление, направляемое управляющей организацией или ТСЖ в УФАС РФ, должно содержать описание действий или бездействия энергоснабжающей организации, которые, по мнению заявителя, противозаконны, а также указание на то, как эти действия ущемляют права и интересы заявителя.

Согласно п. 9.3, 9.4, 13.1 Регламента ФАС*(8) в территориальном органе рассматриваются и принимаются решения по поступившим обращениям юридических и физических лиц. Ответ заявителю направляется в течение 30 дней с даты регистрации обращения в территориальном органе. При необходимости срок рассмотрения обращения может быть продлен руководителем территориального органа, но не более чем на 30 дней. Одновременно информируют заявителя и указывают причины продления срока. Обращения граждан и организаций считаются разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры и даны письменные ответы (п. 13.6. Регламента ФАС).

По результатам проведенных проверок территориальные органы ФАС РФ вправе выдавать предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях (пп. 4.5.1 Положения N 324). Согласно п. 5.1, 5.8 Положения N 324 территориальные органы ФАС РФ уполномочены рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, принимать по ним решения и давать обязательные для исполнения предписания, а также в установленном законом порядке рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 23.48 КоАП РФ), налагать административные штрафы.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Закона N 147-ФЗ антимонопольным органам предоставлено право в случае выявления нарушения требований названного закона обязать субъектов естественных монополий (их руководителей):

- прекратить нарушать Закон N 147-ФЗ и (или) устранить последствия нарушений;

- восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании);

- отменить или изменить акт, не соответствующий закону;

- заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию;

- внести изменения в договор с потребителем;

- уплатить штраф;

- возместить причиненные убытки.

Действующее законодательство предусматривает достаточно суровую меру ответственности для монополистов - нарушителей в виде обязания их перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения требований Закона N 147-ФЗ (п. 2 ст. 15 Закона N 147-ФЗ).

В соответствии со ст. 10 Закона N 135-ФЗ неправомерные действия или бездействия субъектов естественных монополий, описанные в настоящей статье, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.31 КоАП РФ (при условии если они не содержат уголовно наказуемого деяния) и влекут административную ответственность как для субъектов естественных монополий, так и для их должностных лиц. В частности, на нарушителя - юридическое лицо налагается административный штраф в размере от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки этого юридического лица от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение, но не более одной пятидесятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг). Выручка от реализации товаров (работ, услуг) определяется в соответствии со ст. 248, 249 НК РФ.

На должностных лиц может быть наложен штраф в размере от пятнадцати до двадцати тысяч рублей.

В заключение

Итак, обращение организации, управляющей многоквартирным жилым домом, за защитой нарушенных энергоснабжающими организациями прав в антимонопольный орган может стать эффективным средством для обеспечения прекращения нарушений действующего антимонопольного законодательства и призвания к ответу виновных лиц. Однако названный способ не подменяет собой средства судебной защиты, которые являются единственным выходом при требовании от нарушителя антимонопольного законодательства возмещения причиненных его действиями убытков.

Возмещения убытков, причиненных действиями и (или) бездействием недобросовестных монополистов, предприятие жилищно-коммунального хозяйства может требовать в судебном порядке в соответствии с действующим гражданским законодательством (ст. 17 Закон N 147-ФЗ).

А.Г. Уткина

"Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2007 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

*(2) Положение о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331.

*(3) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

*(4) См., например, постановления ФАС ВСО от 11.05.2004 N А19-19819/03-26-Ф02-1573/04-С1, ФАС МО от 26.10.2005 N КА-А40/10020-05, ФАС ВВО от 23.11.2006 N А38-7455-9/614-2005(9/40-2006), Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2007 N 09АП-4395/2007-АК.

*(5) Информация размещена на официальном сайте ФАС: http://www.fas.gov.ru.

*(6) Так, по информации с сайта ФАС РФ, 06.11.2007 ФАС ВВО признал правомерным решение Нижегородского УФАС, выдавшего предписание организации водопроводно-канализационного хозяйства, отказавшего ТСЖ в заключении договора на отпуск воды и прием сточных вод по котельной. Причина состояла в том, что участок сетей между котельной и сетями Водоканала был бесхозным и находился в аварийном состоянии. Однако УФАС и судьи, поддержавшие его, указали, что это не считается законным основанием для отказа в заключении публичного договора.

*(7) Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, Приложение к Приказу ФАС РФ от 15.12.2006 N 324.

*(8) Регламент Федеральной антимонопольной службы, Приложение к Приказу ФАС РФ от 09.04.2007 N 105.