Предоставление земельных участков и лесов в водоохранных зонах (В. Дмитриев, "Корпоративный юрист", N 7, июль 2007 г.)

Предоставление земельных участков и лесов
в водоохранных зонах

Предоставление земельных участков и лесов в водоохранных зонах до принятия новой редакции Водного кодекса РФ осуществлялось по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда. Автор статьи анализирует сложившуюся судебную практику по делам, где вследствие отсутствия такого согласования ставился вопрос о признании недействительным акта о предоставлении участка и заключенного на его основе договора

В последнее время было проведено достаточно много судебных разбирательств, связанных с применением ст. 112 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), согласно которой земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством РФ, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, и ст. 113 ВК РФ, устанавливающей тот же порядок предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах.

В суды, как правило, обращались прокуроры, которые настаивали на том, что принятию государственным или муниципальным органом решения о предоставлении участка должно предшествовать согласование с территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов (далее - Росводресурсы). При отсутствии такого согласования они требовали признать недействительным акт о предоставлении участка, ничтожным заключенный на его основе договор и применить последствия его ничтожности, например в виде возврата участка в государственную собственность. Такие требования выдвигались, несмотря на отсутствие нормативных правовых актов, регулирующих порядок получения согласования, необходимый момент его получения и указывающих на лицо, которое должно обращаться за согласованием. В ряде случаев суды принимали обозначенную позицию*(1), а иногда не поддерживали ее*(2).

Введение в действие с 1 января 2007 г. новой редакции ВК РФ от 3 июня 2006 г., существенно либерализовавшей правовой режим водоохранных зон, не поставило точку в подобных спорах.

Отметим, что отрицательная для получателей участков практика возникла, в том числе, и из-за недостаточно активной роли последних в представлении доказательств, особенно в сфере действия территориального органа Росводресурсов по Санкт-Петербургу, Ленинградской, Калининградской, Новгородской, Псковской областям, Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления.

Подведомственность

Оспаривание ненормативного правового акта о предоставлении участка неподведомственно арбитражному суду, даже если получателем участка является коммерческая организация. Примеры прекращения производства по делу в подобных случаях имеются: Определение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25 декабря 2006 г. по делу N А56-36208/2006.

Согласно ст. 2, 27 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В силу ст. 52 и 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативно-правовому акту и нарушает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В то же время прокуроры ссылаются на ст. 111 ВК РФ 1995 г. (по которой водоохранные зоны водных объектов устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, отвечающем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также для сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира), указывая при этом на нарушение прав неопределенного круга лиц (организаций и жителей близлежащих территорий), которые, согласно Конституции России и Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", имеют право на благоприятную окружающую среду и чистую воду. Очевидно, что речь идет о защите экологических (неимущественных) прав и интересов.

Любопытно, что даже среди органов прокуратуры нет единого подхода к вопросу о подведомственности такой категории споров. Так, прокурор Советского района г. Новосибирска обратился в суд общей юрисдикции, который отказал ему в принятии искового заявления за неподведомственностью. Исковое заявление было принято к производству только после удовлетворения ВС РФ представления заместителя Генерального прокурора РФ*(3).

Практика же судов общей юрисдикции для получателей участков отрицательна, что объясняется разными состязательными возможностями физических лиц, с одной стороны, и прокуратуры с территориальными органами Росводресурсов - с другой.

Сущность согласования

Необходимо также разобраться, в чем состоит сущность согласования с водоохранным органом вопроса по предоставлению участка. Как уже указывалось, по мнению прокуратуры и территориальных органов Росводресурсов, согласование является предварительным, т.е. должно проводиться не только до фактического предоставления участка, но и до принятия решения о предоставлении. Таким образом,территориальный орган Росводресурсов может проверить лишь, отвечает ли цель использования участка, заявляемая в проекте акта о его предоставлении, ограничениям по использованию участков в водоохранной зоне, закрепленным ВК РФ и Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 (далее - Положение о водоохранных зонах). Следовательно, речь идет сугубо о правовой проверке.

Получение участка, с согласованием или без него, не дает права на фактическое использование участка. Для этого необходимо согласовать с территориальным органом Росводресурсов проект водопользования (о чем указывается в самом решении о согласовании) и провести государственную экологическую экспертизу.

Территориальные органы Росводресурсов не обладают распорядительными полномочиями по отношению к участку. Они выполняют исключительно контролирующие функции по части соблюдения природоохранного законодательства.

Уяснение сущности согласования позволяет сделать следующие выводы.

1. При смене правового титула, например с аренды на собственность, при неизменности цели использования участка, указанной в акте о предоставлении, обращаться за согласованием в территориальный орган Росводресурсов не нужно*(4).

Иное толкование не способствует стабильности гражданского оборота.

Прежнее право на участок не подлежит автоматическому возобновлению при признании ничтожным договора о предоставлении участка на новом праве. В результате владелец участка может полностью лишиться прав на него. Так, в деле N А52-3373/2006, рассмотренном Арбитражным судом Псковской области, правопредшественник коммерческой организации - участника процесса с советских времен владел земельным участком, на котором была построена заводская база отдыха. Впоследствии произошло переоформление прав на участок в долгосрочную аренду на 49 лет, далее - участок был продан этой организации, а договор аренды расторгнут по взаимному соглашению. Прокурор по заявлению территориального органа Росводресурсов по Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления просил признать недействительным постановление муниципального образования о продаже земельного участка, ссылаясь на отсутствие предварительного согласования.

2. При отсутствии согласования суд вправе проверить, соответствует ли предполагаемая цель использования участка ограничениям, закрепленным ВК РФ и Положением о водоохранных зонах.

Кроме того, из содержания ст. 112 ВК РФ следует, что она регулирует отношения между органами государственной и муниципальной власти, уполномоченными на распоряжение земельными участками, и органами Росводресурсов, а граждане или юридические лица участниками этих отношений не являются. Поэтому наличие согласования с органом Росводресурсов для целей государственной регистрации сделки не имеет правового значения и не влияет на форму и содержание договора купли-продажи земельного участка*(5).

Ссылка на ст. 132 ВК РФ как на основание признания недействительными ненормативного акта о предоставлении земельного участка и договора купли-продажи необоснованна. Статья 132 ВК РФ не содержит перечень сделок, подлежащих признанию недействительными. В связи с этим ее следует применять в контексте с другими статьями кодекса. В соответствии с положениями ВК РФ к недействительным сделкам относят: самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы, самовольное водопользование и т.п.*(6)

Таким образом, даже если признать необходимость предварительного согласования, то издание акта о предоставлении участка без него является не более чем сугубо формальным нарушением процедуры издания правового акта, которое носит устранимый характер*(7).

Этот вывод еще более очевиден при оспаривании итогов конкурса на предоставление участка на основании ст. 449 ГК РФ: "Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица" (выдел, авт.). Причем заявитель должен доказать, что конкурс проводился с существенными и неустранимыми нарушениями правил, установленных законом. Кроме того, в лесном законодательстве не сказано об обязанности согласовывать проведение лесных конкурсов с водоохранным органом.

Например, по делам N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1, рассмотренным Арбитражным судом Псковской области, оспаривались итоги лесного конкурса по предоставлению в аренду на 49 лет для рекреационных целей участков леса водоохранной зоны. По мнению прокурора и территориального органа Росводресурсов по Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления, выставление участков леса на конкурс необходимо было предварительно согласовать с территориальным органом. Арбитражный суд Псковской области в удовлетворении заявления отказал.

Возможность отмены органом своего согласования

В связи с тем, что территориальный орган Росводресурсов контролирует соблюдение водного законодательства на территории нескольких субъектов РФ через свои отделы, каждый из которых проводит согласование внутри подведомственного ему субъекта РФ на основании положений, утвержденных территориальным органом, возможна ситуация расхождения взглядов на согласование конкретного участка между территориальным органом и его отделом по субъекту РФ.

Так, в делах N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1, рассмотренных Арбитражным судом Псковской области, отдел водных ресурсов по Псковской области согласовал предоставление участков леса, а впоследствии изменил свою позицию в связи с возражением территориального органа Росводресурсов. Отзыв согласований мотивировался тем, что заявитель предоставил неполный пакет документов, который требовался по Регламенту рассмотрения материалов по согласованию предоставления (закрепления границ) земельных участков, расположенных в водоохранных зонах водных объектов, гражданам и юридическим лицам и по согласованию режима их использования в зоне деятельности территориального округа, утвержденному приказом территориального органа Росводресурсов по Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления от 3 июня 2005 г. N 164 (далее - Регламент).

По мнению прокурора, отмена согласований означала их отсутствие. Суд с этим не согласился, поддержав следующую позицию получателя участка леса.

В силу ст. 24 ВК РФ 1995 г. органы государственной власти участвуют в водных отношениях в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Это полностью соответствует положению о том, что госорган вправе осуществлять только такую деятельность, которая отнесена к его компетенции соответствующим нормативно-правовым актом.

В положениях о территориальных органах Росводресурсов и об отделах водных ресурсов в субъектах РФ (например, в Положении об отделе водных ресурсов по Псковской области, утвержденном Приказом территориального органа Росводресурсов по Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления от 21 февраля 2005 г. N 50; в Положении о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282) не установлены основания (возможность) и порядок отмены выданного ранее согласования, а также не предусмотрено соответствующее полномочие.

Вывод о том, что государственный орган не вправе отменять ранее выданные им разрешения при отсутствии такого полномочия и процедуры в нормативно-правовых актах, определяющих его компетенцию, подтверждается сложившейся арбитражной практикой*(8).

Особенности согласования предоставления участков

Поскольку в ст. 112 и 113 ВК РФ (служащих единственным источником правового регулирования по вопросу согласования предоставления участков) существует ряд пробелов: порядок получения согласования, необходимый момент его получения, обязанное обращаться за согласованием лицо, территориальный орган Росводресурсов по Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления предпринял попытку собственного правового регулирования, утвердив своим приказом упомянутый выше Регламент. Извлечения из Регламента были размещены для открытого доступа на интернет-сайте территориального органа.

Из Регламента видно, что согласование проводится после предоставления земельного участка и за согласованием обязана обратиться организация-получатель, а не государственный или муниципальный орган, намеревающийся предоставить участок. Так, в соответствии с п. 2.1 Регламента от организации требуется письмо (от физического лица- заявление) с просьбой о согласовании отвода или границ участка с указанием целевого назначения. К письму среди прочего должно быть приложено постановление (решение) районной администрации о предоставлении земельного участка с указанием целевого назначения.

В ходе судебных разбирательств в Арбитражном суде Псковской области территориальный орган Росводресурсов по Республике Карелия основывал свою позицию на том, что Регламент посвящен регулированию получения согласования в отношении 1) предоставления земельного участка и 2) режима использования участка, т.е. утверждалось наличие двух видов согласования. Поэтому конкретный перечень документов, приложить которые к заявлению о согласовании требуется по Регламенту, зависит от того, запрашивается согласование предоставления земельного участка или согласование режима его использования. Однако такое толкование Регламента не соответствует ВК РФ 1995 г. и ведомственным нормативно-правовым актам Росводресурсов.

Согласно отмененному 25 октября 2006 г. Приказу Росводресурсов от 17 апреля 2006 г. N 80, полномочия его территориальных органов, основанные на ВК РФ и Положении о водоохранных зонах, заключаются строго в согласовании предоставления земельных участков. То же - в сменившем его Приказе Росводресурсов от 25 октября 2006 г. N 227. Режим использования земельных участков в водоохранных зонах прямо прописан в ВК РФ и Положении о водоохранных зонах. Таким образом, никакого отдельного согласования режима использования земельного участка не существовало.

Более того, на основании п. 8 Положения о водоохранных зонах территориальные органы Росводресурсов сами обязаны обращаться к органам исполнительной власти субъектов РФ за установлением режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос на приграничных территориях, предварительно согласовав свое предложение с органами Федеральной пограничной службы России, а также со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Кроме того, Регламент не является обязательным для исполнения третьими лицами. В силу п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила), структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Такие нормативные правовые акты применяться не могут как не вступившие в силу (п. 19 Правил). Указанный запрет содержится также в п. 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов: "Федеральное агентство водных ресурсов не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ".

Таким образом, при отказе в согласовании по мотиву непредставления полного пакета документов, требуемых Регламентом, суд должен сам проверить соответствие указанной в акте о предоставлении участка цели его использования ограничениям, закрепленным в ВК РФ и Положении о водоохранных зонах, и не применять отказ в согласовании (ст. 12 ГК РФ).

Изменения в правовом режиме водоохранных зон

Как известно, в связи со вступлением в силу новой редакции ВК РФ произошла существенная либерализация водного законодательства. Так, размер водоохранной зоны уменьшен до 50 м, а прибрежной защитной полосы - до 30-50 м (за исключением водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное назначение). Серьезно сокращены ограничения на ведение хозяйственной деятельности в водоохранной зоне (например, даже разрешено возводить строения в прибрежной защитной полосе, что раньше не допускалось). Кроме того, отсутствует обязанность согласовывать с водоохранным органом предоставление земельных и лесных участков в водоохранной зоне.

Возникает вопрос о судьбе участков, которые были предоставлены и права на которые были зарегистрированы без согласования с водоохранным органом до 2007 г., в том числе тех, которые вышли за пределы водоохранных зон в их нынешнем понимании.

Хочется верить, что вступление в силу новой редакции ВК РФ приведет к принятию (сохранению) положительных для получателей участков судебных актов. Представляется, что при разрешении таких споров суды, осознавая изменение в правовом регулировании в пользу получателей участков, не должны ограничиваться исключительно формальным применением закона с точки зрения введения его в действие, а учитывать общепринятые принципы права: возможности или невозможности принятием судебного акта восстановления нарушенных прав, исполнимости судебного акта, стабильности гражданского оборота, процессуальной экономии.

Хотя сугубо формально дела об оспаривании ненормативного правового акта о предоставлении участка, признании соответствующего договора ничтожным и применении последствий ничтожности различны. Очевидно, что решение по первому делу предопределит решение по второму и как минимум повлечет за собой череду новых дел в связи с третьим (при перепродаже участка третьим лицам, среди которых могут быть и добросовестные приобретатели).

Учитывая вышеизложенное, представляется, что принятие решения судом после 1 января 2007 г. о признании недействительным ненормативного акта о предоставлении участка или также о применении последствий ничтожной сделки не будет обосновано как не соответствующее принципам права в условиях изменения правового регулирования предмета спора.

В. Дмитриев,

адвокат Адвокатской палаты г. Санкт-Петербурга

"Корпоративный юрист", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: решения Арбитражного суда Псковской области от 14.11.2006 г. по делам N А52-3373/2006 и N А52-3374/2006; кассационные определения Верховного суда Республики Карелия от 04.08.2006 г. по делу N 33-2045/2006 и от 22.09.2006 г. по делу N 33-2457/2006.

*(2) См., например: решения Арбитражного суда Псковской области от 16.01.2007 г. по делам N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1; постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 01.03.2005 г. по делу N Ф04-9536/2004, ФАС Поволжского округа от 01.06.2006 г. по делу N А57-17441/05-16, ФАС Северо-Кавказского округа от 15.02.2006 г. по делу N Ф08-248/2006.

*(3) Из практики прокурорского надзора по гражданским делам (Редакционный материал) // Законность. 2007 N 2.

*(4) Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24.03.2004 г. по делу N Ф04/1611-173/А75-2004

*(5) Постановление ФАС Уральского округа от 28.10.2004 г. по делу N Ф09-713/04ГК.

*(6) Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 01.03.2005 г. по делу N Ф04-9536/2004(7849-А45-9)(8875-А45-9).

*(7) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15.02.2006 г. по делу N Ф08-248/2006.

*(8) См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.05.2004 г. по делу N А79-2531/2003-СК1-2432; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.10.2006 г. по делу N А26-2581/2006-216.