Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2013 г. N 07АП-348/13

г. Томск

1 марта 2013 г.

Дело N А45-27777/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 01 марта 2013 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей И.И. Бородулиной, А.Л. Полосина,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Т.А. Кульковой с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - А.Е. Чередовой по доверенности от 01.02.2013, паспорт,

от заинтересованного лица - не явился (извещен),

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20 декабря 2012 г. по делу N А45-27777/2012 (судья А.В. Хорошилов)

по заявлению открытого акционерного общества "Сибирская энергетическая компания" (ОГРН 1045401912401, ИНН 5405270340, 630099, г. Новосибирск, ул. Чаплыгина, д. 57)

к Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1065406145221, ИНН 5406352299, 630091, г. Новосибирск, ул. Потанинская, д. 12, 630008, г. Новосибирск, ул. Толстого, д. 5)

о признании недействительным предписания от 31.10.2012 N С-07-12-79,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Сибирская энергетическая компания" (далее - заявитель, Общество, ОАО "СИБЭКО") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Западно-Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительным предписания от 30.10.2012 N С-07-12-79.

Решением суда от 20.12.2012 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что оспариваемое предписание не нарушает права и законные интересы ОАО "СИБЭКО", полностью соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", поскольку в спорный период административным органом была проведена внеплановая проверка контроля исполнения ранее выданного предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012, в ходе которой установлен факт неисполнения его пунктов 35, 36, 57, 58, 59, 60, 64, сроки устранения которых - 01.10.2012. Таким образом, на устранение нарушений Обществу было предоставлено более 6 месяцев.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

ОАО "СИБЭКО" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. По мнению Общества, решение суда законно и обоснованно.

Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель заявителя просила в удовлетворении жалобы отказать, считает определение суда законным и обоснованным.

Заинтересованное лицо о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своего представителя не направило. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя заинтересованного лица.

До рассмотрения апелляционной жалобы по существу в суд апелляционной инстанции от Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору поступило в электронном виде ходатайство от 11.01.2013 о процессуальной замене заинтересованного лица - Западно-Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на его правопреемника - Сибирское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Рассмотрев данное заявление с приложением документов, подтверждающих внесение записи в Единый государственный реестр юридических лиц о реорганизации и прекращении деятельности Западно-Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, суд апелляционной инстанции в порядке статьи 48 АПК РФ произвел процессуальную замену Западно-Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на Сибирское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление), что отражено в протоколе судебного заседания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, Управлением на основании распоряжения (приказа) от 02.10.2012 N 4197-р в период с 08.10.2012 по 31.10.2012 проводилась внеплановая выездная проверка ОАО "СИБЭКО".

31.10.2012 Управлением выдано предписание ОАО "СИБЭКО", в соответствии с которым на Общество возложена обязанность по выполнению мероприятий по устранению выявленных дефектов (повторно): - НТЭЦ-3, не выполнен пункт N 35 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - физический износ сборных и монолитных железобетонных конструкций покрытия надбункерной галереи здания главного корпуса I-III очереди НТЭЦ-3 (бункерное отделение) - повсеместные глубокие повреждения нижнего защитного слоя бетона мелкоразмерных плит покрытия и монолитных участков, вызванные очаговыми протечками влаги с кровли, оголение и коррозия рабочей арматуры (ось "0-15", ряд "А-Б", отметка "25.300-26.000"). Нарушены: пункт 2.2.8 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 19.06.2003 N 229 (далее - ПТЭ); пункт 2.15 МДС 13-14.2000 "Положение о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений", утвержденного постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 N 279 (далее - Положение N 279); - НТЭЦ-3, не выполнен пункт N 36 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - физический износ рулонного ковра кровли (трещины, вздутия, порывы, растительность) здания главного корпуса I-III очереди НТЭЦ-3 -бункерное отделение (ось "0-15", ряд "А-Б", отметка "26.000"). Нарушены: пункт 2.2.8 ПТЭ, пункт 2.15 Положения N 279; - НТЭЦ-4, не выполнен пункт N 57 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - коррозионный износ элементов покрытия здания главного корпуса I-II очереди НТЭЦ-4 (деаэраторное и бункерное отделения) достигает до 50% сечения (ось "1-20", ряд "В-Г"). Нарушены: пункты 2.2.8, 2.2.11 ПТЭ, пункт 2.15 Положения N 279; - НТЭЦ-4, не выполнен пункт N 58 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - отмечены участки разрушения ребер и полок плит покрытия здания главного корпуса I-II очереди НТЭЦ-4 (деаэраторное и бункерное отделения), арматура повреждена коррозией (ось "1 -12", ряд "В-Г"). Нарушены: пункт 2.2.8 ПТЭ, пункт 2.15 Положения N 279; - НТЭЦ-4, не выполнен пункт N 59 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - отмечено значительное коррозионное поражение (до 50 % сечения) металлических прогонов из швеллеров (ось "1 -20", ряд "В-Г", вдоль ряда "Г") здания главного корпуса I-II очереди НТЭЦ-4 (деаэраторное и бункерное отделения). Нарушены: пункты 2.2.8, 2.2.11 ПТЭ, пункт 2.15 Положения N 279; - НТЭЦ-4, не выполнен пункт N 60 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - коррозия нижних гофр профнастила (площадь до 50 % от общей площади покрытия) здания главного корпуса I-II очереди НТЭЦ-4 (профилированный настил I очереди котельного оборудования). Коррозионное поражение достигает 80 % толщины листа (ось "2-11", ряд "Г-Д"). Нарушены: пункты 2.2.8, 2.2.11 ПТЭ, пункт 2.15 Положения N 279; - НТЭЦ-4, не выполнен пункт N 64 предписания N С-07-12-14 от 13.03.2012 - отсутствуют вертикальные связевые фермы (ось "9-10", "11-12") здания главного корпуса III очереди НТЭЦ-4. Нарушены: пункты 2.2.8, 2.2.9 ПТЭ, установлен срок для исполнения мероприятий для устранения выявленных нарушений - до 31.10.2012.

Также в предписании изложено, что в срок до 01.11.2012 Обществу необходимо направить руководителю Западно-Сибирского управления Ростехнадзора письменное уведомление об исполнении предписания с указанием сведений (или приложением надлежаще заверенных копий документов) в качестве подтверждения выполнения требований предписания.

Не согласившись с указанным предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные Обществом требования, суд первой инстанции пришел к выводу о невозможности исполнения предписания в установленный в нем срок в момент его выдачи.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Процедура и порядок проведения проверок деятельности юридических лиц регламентирована Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что настоящим Федеральным законом устанавливаются: 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В соответствии с пунктом 48 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике), утвержденного Приказом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28.04.2010 N 131 (далее - Административный регламент), по результатам проверки должностным лицом (лицами) центрального аппарата Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора, проводящим проверку, составляется акт в соответствии с типовой формой акта проверки, утвержденной приказом N 41.

Если в результате проведения проверки должностные лица центрального аппарата Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора выявляют нарушение проверяемым лицом обязательных требований безопасности в электроэнергетике, проверяемому лицу выдается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 55 Административного регламента).

В пункте 56 Административного регламента указано, что в предписании указываются определенные данные, в том числе срок исполнения предписания и срок, в течение которого юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), которому выдано предписание, должно известить центральный аппарат Ростехнадзора или территориальный орган Ростехнадзора о выполнении предписания.

Согласно пункту 58 Административного регламента сроки выполнения мероприятий предписания (с указанием числа, месяца и года) должны определяться конкретными датами и исчисляться, исходя из характера нарушений, важности мероприятия для обеспечения безопасности работников и оборудования. Выполнение мероприятий с длительными сроками исполнения может быть предусмотрено этапами. При невыполнении мероприятий по ранее выданному предписанию следует рассмотреть причины их невыполнения и включить их в предписание вновь с записью "предписывается повторно" и указанием нового срока исполнения. В случае выявления фактов невыполнения ранее выданного предписания должностное лицо, осуществляющее проверку, должно принять меры, предусмотренные действующим законодательством.

Из анализа приведенных норм права следует, что предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений. Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций Управления, предусмотренных Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

Вместе с тем, при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

Как следует из предписания N С-07-12-79 от 31.10.2012, оно состоит из таблично объединенной установочной (мотивировочной) и резолютивной (предписывающей) части. В мотивировочной части предписания Управлением описаны обстоятельства выявленных нарушений Обществом действующего законодательства (их 7), предписывающая часть данного акта состоит также из 7 пунктов по приведенным нарушениям.

Из текста оспариваемого предписания следует, что возлагая на заявителя определенные обязанности, заинтересованное лицо ссылается на пункты Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 19.06.2003 N 229, пункты МДС 13-14.2000 "Положение о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений", утвержденного постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 N 279, во исполнение которых Обществу необходимо выполнить мероприятия по устранению выявленных нарушений в срок - до 31.10.2012.

Из его текста следует дата выдачи оспариваемого предписания - также 31.10.2012.

Срок, в течение которого юридическое лицо, которому выдано данное предписание, должно известить Управление о выполнении предписания - 01.11.2012.

Таким образом, срок исполнения оспариваемого предписания от 31.10.2012 N С-07-12-79 наступил в момент его выдачи (31.10.2012), а срок для сообщения об его исполнении контролирующему органу наступает на следующий день.

Поскольку исполнение данного предписания предполагает выполнение большого объема работ, требует значительных временных и финансовых затрат, что объективно исключает возможность выполнения предписания в день его выдачи, оспариваемое предписание является заведомо не выполнимым в установленный в нем срок и не может рассматриваться в качестве разумной меры, направленной на устранение выявленных нарушений. Кроме того Управлением в материалы дела не представлено какого-либо обоснования возможности установления именно этого срока исполнения оспариваемого предписания. Ссылка апеллянта на ранее выданное предписание не может быть принята апелляционным судом, поскольку за его невыполнение наступает самостоятельный вид ответственности, предусмотренный статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, в ходе данного судебного разбирательства, предметом которого является конкретный ненормативный акт уполномоченного на контроль органа, Управлением не доказано соблюдение требований закона при направлении предписания, а также прав и законных интересов нарушителя, при том, что из материалов дела не усматривается наличие у Общества на момент вынесения предписания возможности обеспечить его исполнение в установленный в нем срок (в тот же день), которое является важным требованием к данному виду ненормативного акта наряду с его законностью, так как для исполнения предписания установлен определенный срок, за нарушение которого, как указано ранее, наступает административная ответственность, что соответственно влечет для Общества негативные последствия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Управлением Обществу выдано заведомо невыполнимое предписание по устранению ряда выявленных нарушений, в связи с чем предписание Управления от 31.10.2012 N С-07-12-79 правомерно признано судом несоответствующим положениям статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ, пункту 58 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике) и нарушающим права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания и о нарушении в данном случае прав и законных интересов ОАО "СИБЭКО" являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20 декабря 2012 г. по делу N А45-27777/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

И.И. Бородулина А.Л. Полосин