Европейский суд по правам человека подтвердил обязанность государства по охране окружающей среды (Д.С. Велиева, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.)

Европейский суд по правам человека подтвердил обязанность
государства по охране окружающей среды

На конституционном уровне (ст. 2) Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения.

Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий и механизма для их реализации и защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Недостаточная эффективность национальных механизмов защиты прав человека делает актуальной проблему обращений в различные международные органы. С этой точки зрения представляет несомненный интерес механизмы защиты прав человека существующие в рамках Совета Европы.

После ратификации Россией в 1998 году Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод российские граждане получили возможность обращаться для защиты своих прав в Европейский суд по правам человека. Данное право закреплено ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой говорится, что "каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты".

Вместе с тем предметом жалобы могут быть только те права и свободы, которые гарантированы самой Конвенцией и Протоколами к ней. Перечень этих прав достаточно широк, но в нем отсутствуют некоторые права, известные новейшему конституционному законодательству, в частности, Конвенция не содержит право на благоприятную окружающую среду.

Однако, как показывает практика, данное обстоятельство не является препятствием обращения в Европейский Суд, который уже принимал решения по защите экологических прав. Это постановления Европейского Суда по делу "Лопес Остра против Испании", "Хаттон и другие против Соединенного Королевства", "Морено Гомес против Испании" и др.

Для российской правоприменительной практики большое значение имеет решение по делу "Фадеева против России", вынесенное в июне 2005 года (см.: Информация о деле (по материалам Постановления Европейского Суда по правам человека от 09.06.2005 N 55723/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2006. N 3).

Дело было инициировано жалобой (N 55723/00), поданной 11 декабря 1999 г. в Европейский Суд против Российской Федерации гражданкой России Надеждой Михайловной Фадеевой в соответствии со ст. 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

По утверждению Фадеевой в отношении ее имело место нарушение ст. 8 Конвенции в результате хозяйственной деятельности металлургического предприятия ОАО "Северсталь" (нарушение права на частную жизнь было предметом жалобы также в деле "Пауэлл и Райнер против Великобритании", дело "Лопес Остра против Испании").

Напомним, что согласно ст. 8 Конвенции каждый имеет право на уважение своей частной и семейной жизни, своего жилища и своей переписки. Государство не вправе вмешиваться в осуществление этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и необходимых в демократическом обществе, для защиты интересов национальной безопасности, общественного спокойствия или экономического благополучия государства, предотвращения беспорядков или преступлений, защиты здоровья или морали, или защиты прав и свобод других людей.

Ряд положений данного решения, на наш взгляд, носят концептуальный характер.

Во-первых, как указал Суд, ст. 8 Конвенции применяется как следствие нарушения права на благоприятную окружающую среду, но при наличии определенных условий: причиной нарушения должно быть именно ухудшение состояния окружающей среды, которое оказывает существенное влияние на жилище заявителя, его семью или частную жизнь.

Во-вторых, Европейский Суд указал, что ответственность государства в спорах, связанных с негативным состоянием окружающей среды, наступает в результате его неспособности регулировать частную промышленность. Соответственно, жалоба заявителя требует анализа прямых обязанностей государства принимать приемлемые и соответствующие меры, гарантирующие права заявителя в соответствии с п. 1 ст. 8 Конвенции.

Из решения Суда следует, что государство в лице соответствующих органов несет ответственность, если последние не принимали эффективных мер по улучшению состояния окружающей среды, предусмотренные в том числе национальным законодательством.

В частности, Суд пришел к выводу, что в регулировании хозяйственной деятельности металлургического предприятия власти не учли должным образом интересы жителей, проживающих в непосредственной близости от предприятия.

Суд признал, что в "экологических делах" на государства-участников Конвенции могут быть возложены так называемые позитивные обязательства, то есть необходимость предпринимать меры по прекращению ситуации, влекущей за собой вред окружающей среде, даже если источником такого вреда являются действия частных лиц, а не самого государства.

Излагаемая позиция Суда представляется нам вполне обоснованной применительно к российской действительности. Если анализировать нормы действующего законодательства, то именно Российское государство несет ответственность за ухудшение состояния окружающей среды.

Так, согласно Закону РФ "О безопасности" основным субъектом обеспечения экологической безопасности является государство, осуществляющее свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Это подтверждается и Конституцией РФ. Согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 вопросы обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности отнесены к конституционным полномочиям органов государственной власти РФ и ее субъектов.

Конституционные функции российского государства по охране окружающей среды заключаются в следующем: поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1 "в" ст. 114).

Реализация этих конституционных положений предусматривается в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" подробно расписывает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" закрепляет полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 18 названного закона именно Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

Экологическая доктрина РФ, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года, обеспечение экологической безопасности определяет как конечную цель государственной политики в области экологии при сохранении природных систем, поддержании их целостности и жизнеобеспечивающих функций.

В-третьих, в спорах между гражданином и государством по вопросам экологии, затрагивается проблема соотношения частных и публичных интересов. В данном случае, по мнению Европейского Суда, государство не сумело найти справедливый баланс между интересами общества и эффективного удовлетворения прав заявителя на уважение ее дома и ее частной жизни.

На наш взгляд, государство, как основной субъект обеспечения экологической безопасности должно учитывать интересы общества. Оно выступает в качестве основного института общества, организующего, направляющего и координирующего совместную деятельность и взаимоотношения людей и их объединений. Таким образом, между обществом и государством существует неразрывная связь. Взаимный учет и сбалансированность интересов общества и государства - это необходимое условие развития самого государства.

В 2006 году Европейский Суд по правам человека вновь подтвердил свою позицию в деле Ледяева и другие против России. Дело, касалось четырех жительниц Череповца, Л. Ледяевой, Е. Доброхотовой, Ж. Золотаревой и Е. Ромашиной. В целом обстоятельства дела и выводы Европейского суда аналогичны ранее вынесенному Европейским Судом решению Фадеева против России. Заявительницы проживают в г. Череповце Вологодской области, в санитарно-защитной зоне Череповецкого металлургического комбината, принадлежащего ОАО "Северсталь". Уровень загрязнения атмосферы в месте ее проживания многократно превышает установленные российским законодательство ПДК вредных веществ. В 1995-1996 и 1999 годах они дважды обращалась в Череповецкий городской суд с исками к ОАО "Северсталь" о немедленном переселении из санитарно-защитной зоны. В результате процессов в российских судах они была поставлена в общую очередь на получение жилья. За несколько лет они практически не продвинулись в этой очереди, Екатерина Ромашина переехала из СЗЗ на свои собственные средства.

В 2000 г. заявительницы обратились с жалобой в Европейский Суд по правам человека. В сентябре 2004 г. их жалобы были признаны приемлемыми по ст. 8 Европейской Конвенции о правах человека (право на уважение частной и семейной жизни).

Европейский Суд по правам человека признал, что причиной ухудшения здоровья заявительниц стали вредные выбросы в атмосферу. Затем, Суд указал на недостаточность принятых государством мер: поставленные цели по сокращению выбросов так и не были достигнуты, исследования и санкции не возымели никакого эффекта, а какая-либо осмысленная экологическая политика отсутствовала.

В заключении хотелось бы отметить, что анализируемые постановления Европейского Суда для российской правоприменительной практики имеют большое значение. Согласно Федеральному закону "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.

Отсюда вытекает вывод, что постановления Европейского Суда по правам человека обязательны для всех государственных и муниципальных органов РФ, а российским судам законодательно предписано учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского суда. Такое положение содержится в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Применение международных норм по защите прав человека российскими судами позволить решить одновременно две проблемы: повышение эффективности защиты прав человека и, следовательно, сокращение количества жалоб в Европейский Суд по правам человека.

Наконец, хотелось бы напомнить указание Пленума ВС РФ, что выполнение постановлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять меры не только частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, для заявителя, но и меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений.

Д.С. Велиева,

доцент кафедры конституционного права Поволжской академии

госслужбы им. П.А. Столыпина, кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.